中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部政治發(fā)展研究所副所長、副研究員陳雪蓮

中國小康網(wǎng)絡(luò)新聞十八大后，中國改革開放不斷深化，取得顯著成效。隨著反腐敗工作的深入開展和各項工作制度化、規(guī)范化、程序化程度的提高，政治生態(tài)明顯優(yōu)化。但必須承認(rèn)，一些改革措施遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，改革遇到了“中間阻力”。一些領(lǐng)導(dǎo)干部受到群眾批評，成為全黨和全社會共同關(guān)注的熱點和難點問題，極大地影響了全面深化改革的進(jìn)程。

在中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議上，在部署改革方案的同時，多次強調(diào)監(jiān)督和落實。改革設(shè)計能否到位，政府官員的改革動力是關(guān)鍵。改革近四年，為什么部分官員改革動力不足，改革設(shè)計者和實施者的積極性差距很大？“為官不務(wù)正業(yè)”現(xiàn)象的出現(xiàn)，既有宏觀原因，也有微觀原因；客觀原因和主觀原因都有。這既有體制原因，也有政策原因。最根本的原因在于新時期實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”、實現(xiàn)“兩個百年”目標(biāo)、全面落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的總體要求與觀念轉(zhuǎn)變、制度規(guī)范、政策執(zhí)行、行為適應(yīng)滯后之間的矛盾。從制度規(guī)范和政策執(zhí)行的角度來看，現(xiàn)階段缺乏改革動力的原因有三。

一、結(jié)構(gòu)性原因，即改革路徑從“摸著石頭過河”到“頂層設(shè)計”的轉(zhuǎn)變。

中國改革第一階段(1978-2013)是一條“摸著石頭過河”的地方、區(qū)域、自下而上的改革道路?！懊^過河”的改革邏輯是，沒有既定的標(biāo)準(zhǔn)和原則。鼓勵地方政府因地制宜多嘗試、多創(chuàng)新，將好的“試點”、“創(chuàng)新”經(jīng)驗逐步推廣成為國家政策。在積累了近40年“摸著石頭過河”的經(jīng)驗后，2014年以來，中國的改革走向了一條以“加強頂層設(shè)計和總體規(guī)劃布局”為重點的自上而下的改革道路。與自下而上的改革路徑相比，自上而下的“頂層設(shè)計”改革能夠更好地實現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門重大改革問題的協(xié)調(diào)，能夠從國家和全球?qū)用嫔钊朐u價方案的可行性、可操作性和存在的問題風(fēng)險，更清晰地界定政治和社會穩(wěn)定的底線。但是，當(dāng)中央政府整合改革、設(shè)計、規(guī)劃、實施的職能，進(jìn)而成為改革的主要動力時，也面臨著比以前更大的風(fēng)險。

改革進(jìn)入新階段，目標(biāo)、任務(wù)和方法都發(fā)生了重大變化。然而，干部的觀念和行為并沒有及時適應(yīng)這種變化。黨的十八大后，我們黨明確了實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”、實現(xiàn)“兩個百年”目標(biāo)、積極推進(jìn)實施“四個全面”戰(zhàn)略布局、認(rèn)真落實“五個發(fā)展理念”等一系列改革發(fā)展目標(biāo)、理念和路徑。改革發(fā)展開始走向“加強頂層設(shè)計和總體規(guī)劃布局”的自上而下的道路。據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年初至2015年底，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組共召開19次會議，審議102份改革文件，涉及體制改革的各個方面。對于地方政府來說，平均每個月需要實施四至五項改革措施。因此，在習(xí)慣了“摸著石頭過河”的改革路徑，習(xí)慣了“試點”、“創(chuàng)新”和總結(jié)經(jīng)驗的改革模式的情況下，面對新的改革、發(fā)展和轉(zhuǎn)型，不適應(yīng)、轉(zhuǎn)型慢、做不到的現(xiàn)象凸顯出來。改革路徑變了，責(zé)任定位變了，中央和地方政府的改革認(rèn)知不統(tǒng)一，地方主動性空下降。所以就有一個普遍的“不作為”現(xiàn)象。

新一輪改革是自上而下的綜合改革，尤其是體制和機制的改革。沒有頂級設(shè)計，無論怎么“摸石頭”，“河”都過不去。同時，新一輪改革也是一場自上而下互動的綜合改革，離不開基層的實踐和探索。為此，習(xí)近平總書記強調(diào)“頂層設(shè)計與摸著石頭過河”是全面深化改革的重要關(guān)系之一，指出“推進(jìn)地方階段性改革開放要在加強頂層設(shè)計的前提下進(jìn)行，加強頂層設(shè)計要在推進(jìn)地方階段性改革開放的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)劃。要加強宏觀思維和頂層設(shè)計，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，同時繼續(xù)鼓勵大膽實驗和大膽突破，不斷引領(lǐng)改革開放?！比欢?，如何將自上而下整體推進(jìn)的“頂層設(shè)計”和自下而上局部創(chuàng)新鼓勵的“摸著石頭過河”兩條改革路徑有機統(tǒng)一，是一個尚未解決的問題。

二是制度原因，即一些權(quán)責(zé)不匹配的制度設(shè)計不科學(xué)、不規(guī)范、缺乏可操作性，甚至扭曲，導(dǎo)致各種“不作為”或“選擇性行動”。

國家治理的核心是處理好三對關(guān)系:政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系。改革的實質(zhì)是旨在理順這三對關(guān)系的制度建設(shè)。然而，在制度化設(shè)計中，存在一些不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那闆r，增加了政策執(zhí)行的難度，降低了政策執(zhí)行的有效性。

首先，在制度設(shè)計上存在著權(quán)責(zé)不一致的問題。各級地方政府被賦予了不同的責(zé)任，但它們沒有資源和權(quán)力來實現(xiàn)自己的責(zé)任。目前，中央和地方政府之間的決策權(quán)、財權(quán)和行政權(quán)的調(diào)整尚未完成。國家財政支出85%在地方，中央支出占15%，尤其是市縣兩級支出占70%。財政支出責(zé)任集中在地方，決策權(quán)集中在中央。

其次，干部績效考核和激勵制度不完善。考核指標(biāo)設(shè)計不符合改革要求。比如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和追求GDP為核心考核指標(biāo)沒有發(fā)生根本變化的情況下，綠色發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等政策要求在實施過程中會被扭曲。干部考核存在“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，導(dǎo)致激勵機制失效。在現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)干部考核激勵機制不完善的情況下，“對上級負(fù)責(zé)”的制度和機制難以避免跑官、買官賣官、論資排輩的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象會對干部的心理、情感和行為產(chǎn)生影響。

最后，干部監(jiān)督制度設(shè)計不完善，不可能對干部進(jìn)行全面有效的監(jiān)督。比如，我國約束公務(wù)員的法律主要是《行政訴訟法》，根據(jù)這部法律，起訴行政不作為的范圍非常狹窄。只有當(dāng)無為亂是相對于公民的直接權(quán)益時，才能訴諸法律。當(dāng)不作為亂相對于公共利益時，法律無能為力，導(dǎo)致對行政不作為亂缺乏法律監(jiān)督。

三是機制原因，即干部隊伍穩(wěn)定，保障機制不完善。

改革和設(shè)計的實施需要政府官員的高執(zhí)行力，政策的實施需要科學(xué)的配套工作機制來保障。

首先，穩(wěn)定和保護(hù)干部的制度化機制不完善。為促進(jìn)改革措施的實施，中央政府高度重視責(zé)任、監(jiān)督和懲罰。比如處理錯誤做法和不當(dāng)做法的“重大決策終身問責(zé)”和“回溯機制”。然而，對于勇敢探索、改革創(chuàng)新所產(chǎn)生的“錯誤”和“失誤”，卻沒有明確的保障機制。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的崗位風(fēng)險和崗位風(fēng)險往往轉(zhuǎn)化為“個人風(fēng)險”，導(dǎo)致自我保護(hù)、“不敢做”、“多做錯，少做錯”的異常現(xiàn)象。由于無法準(zhǔn)確估計責(zé)任風(fēng)險，有些干部把“不出意外”作為最大原則。此外，一票否決制過度，列入“一票否決”考核的指標(biāo)越來越普遍化，加劇了部分干部的“和平”情結(jié)和畏難情緒。

其次，官員的“退出機制”不完善，客觀上保護(hù)了“平庸懶惰”的現(xiàn)象。在一些地方政府，大部分的懶官都是大喊大叫，出現(xiàn)在報紙上，掛在墻上，那些懶官總是以“批評教育”為主。根本原因是沒有建立有效的干部退出機制，懶官下不去，勤官上不去。中央出臺了《關(guān)于提升領(lǐng)導(dǎo)干部能力的若干規(guī)定(試行)》，關(guān)鍵在于實踐中如何貫徹。

在中央領(lǐng)導(dǎo)的新一輪深層次改革時期，解決“為官不務(wù)”問題，要找準(zhǔn)結(jié)構(gòu)性、體制性、體制性原因，按照立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略思路，創(chuàng)新體制機制，不能停留在“觀念”和“道德”的灌輸和約束上，還要加強權(quán)責(zé)統(tǒng)一的制度化建設(shè)和綜合政策，用體制機制合理保障和激發(fā)地方政府的積極性和創(chuàng)造性。建立與基層改革實際需要相匹配的權(quán)責(zé)體系，完善考核激勵機制，鼓勵創(chuàng)新，表揚先進(jìn)，允許試錯，容忍失敗，營造出想要、尋求、善于改革的濃厚氛圍。(陳雪蓮)