西漢人對(duì)秦始皇沒(méi)有什么好印象，所以《史記》和當(dāng)時(shí)其他很多著作對(duì)秦始皇受到了很多批評(píng)。

司馬遷借儒生之口說(shuō)：“天下之事，無(wú)小大皆決于上，上至以衡石量書，日夜有呈（程），不中呈不得休息?！庇矛F(xiàn)在話講就是獨(dú)裁專制。所以秦始皇每天要看的簡(jiǎn)牘文書很多，著名秦漢史學(xué)者王子今教授專門寫過(guò)一篇文章來(lái)算秦始皇每天閱讀量約多少，結(jié)果是每天要看318000字。他的工作很辛苦，相當(dāng)于每天讀一本挺厚的書。我自己后來(lái)又算了一下，大概14萬(wàn)字。無(wú)論如何，司馬遷的意思是說(shuō)，秦始皇每天工作量很大，他的獨(dú)裁造成秦朝很快崩潰。那么他為什么這么累？秦朝，包括后來(lái)漢朝到底是怎么管理的？這都是很大的問(wèn)題。是不是皇帝只要日理萬(wàn)機(jī)，一個(gè)人就能把所有事情處理好？

我們先看一下秦朝建立的國(guó)家體制。這個(gè)體制實(shí)際上是一個(gè)金字塔形，從上到下，我把它簡(jiǎn)單地稱為一君眾臣萬(wàn)民體制。這完全是個(gè)描述性的說(shuō)法，因我不太滿意過(guò)去常說(shuō)的“專制主義”“中央集權(quán)”，暫時(shí)又找不到什么更合適的術(shù)語(yǔ)。秦帝國(guó)的架構(gòu)，最上面是皇帝，其次是朝廷，下面是郡，然后是縣和道。道相當(dāng)于我們現(xiàn)在的旗或自治縣，就是下轄有少數(shù)民族的行政機(jī)構(gòu)，和縣同級(jí)。當(dāng)時(shí)一共有九百多個(gè)縣和道，其下又有鄉(xiāng)、里。

兩漢基本繼承了這個(gè)架構(gòu)，只不過(guò)稍有變化。數(shù)量上郡由50多個(gè)增加到100出頭，另外漢代部分地恢復(fù)了分封制，有國(guó)。后來(lái)發(fā)展成虛封，那些諸侯王實(shí)際上只有衣食租稅，沒(méi)有行政權(quán)力。所以總的來(lái)講還是郡縣體制?？h道、鄉(xiāng)里，在漢代也延續(xù)下來(lái)，只不過(guò)數(shù)量增加，漢代縣的數(shù)量有1500多個(gè)（西漢），東漢有1100多個(gè)。另外一個(gè)變化是州的出現(xiàn)，這是武帝時(shí)候出現(xiàn)的一個(gè)監(jiān)察性的機(jī)構(gòu)，到東漢末年才變?yōu)橐患?jí)的地方行政區(qū)劃。朝廷是三公九卿制，從秦代開始到東漢后期一直如此。任官制度方面，西周、春秋到戰(zhàn)國(guó)的世卿世祿的世襲制度變成了流官制度，縣、道長(zhǎng)吏以上的主要官員由皇帝任命，而且不能在本人籍貫所屬地做官，這樣的傳統(tǒng)至少?gòu)臐h代開始，一直延續(xù)到現(xiàn)在。據(jù)現(xiàn)代學(xué)者推算，秦朝的人口大概是4000萬(wàn)。以上是對(duì)秦朝的一個(gè)簡(jiǎn)單描述。

從秦漢的制度演變，我們可以看到這些制度在歷史上的延續(xù)性。要提醒大家的是，這個(gè)基本架構(gòu)實(shí)際上一直延續(xù)到清代，某種程度上也延續(xù)到了今天。制度是變和不變的統(tǒng)一：縣級(jí)機(jī)構(gòu)現(xiàn)在還在，只是數(shù)量增加到兩千多個(gè)；另外管轄少數(shù)民族的機(jī)構(gòu)不再叫道，現(xiàn)在叫旗、自治縣。鄉(xiāng)也還有，臺(tái)灣地區(qū)至今還有里長(zhǎng)。過(guò)去官員稱縣長(zhǎng)或縣令的，現(xiàn)在仍稱為縣長(zhǎng)。這些等于兩千多年只有數(shù)量的增減，而實(shí)質(zhì)一直沿用，構(gòu)成不變的一面。郡這一層級(jí)幾百年要變一次，從郡到州、郡，再到后代的道、路、省，這些機(jī)構(gòu)存續(xù)超越了朝代。朝廷設(shè)置變化是最頻繁的，十幾年就一變。整體觀察，官僚機(jī)構(gòu)最上層變化最快，下層反而是最穩(wěn)定的，像火山一樣，下層是凝固的，火山口不斷噴發(fā)流動(dòng)，變化最快。但我們過(guò)去往往會(huì)忽略這些不變的因素。古代史家也很有意思，正史中的《百官志》《職官志》一類的主要記述朝廷的機(jī)構(gòu)與職掌，地方制度寫得很簡(jiǎn)單，他們大概是注意到這部分幾百年甚至更長(zhǎng)時(shí)間也沒(méi)什么變化，到現(xiàn)在幾千年變化也不多。

大家對(duì)作為個(gè)人的皇帝，相對(duì)比較熟悉，但從制度層面，可能就比較陌生，我舉幾個(gè)例子來(lái)講。譬如皇帝的信物：璽。某種意義上來(lái)說(shuō)皇帝本人還不如這些璽重要，拿著這些璽綬才能被認(rèn)可是皇帝?？v使不是皇帝，擁有璽綬，別人也不敢冒犯。西漢哀帝臨終前將帝璽給了寵臣董賢，讓他不要輕易給人。董賢手捧帝璽，別人無(wú)可奈何，只能哄他交出來(lái)。一旦帝璽脫手，董賢立刻淪為任人宰割的魚肉，被迫自殺。

……

要講秦始皇到底累不累，不能不考慮約4000萬(wàn)人口、300萬(wàn)平方公里的大帝國(guó)，靠秦始皇每天看14萬(wàn)字，能不能管理好？《史記》的描述肯定是夸大其詞，獨(dú)木難成林，秦始皇少不了需要眾多臣下來(lái)幫助他，以前是靠世卿世祿的貴族，戰(zhàn)國(guó)以后開始使用流官來(lái)統(tǒng)治。更要注意的是，秦國(guó)統(tǒng)一了東方六國(guó)，各國(guó)風(fēng)俗語(yǔ)言都不相同。至今中國(guó)還有七大方言（或說(shuō)十大），很多南方方言北方人聽不懂，歷史上更是如此?！抖Y記》講“五方之民，言語(yǔ)不通，嗜欲不同”。西漢末年揚(yáng)雄撰寫的《方言》一書記錄了各地的語(yǔ)言資料，詞匯不同之外，也涉及發(fā)音上的差別。如卷一：

嫁、逝、徂、適：往也。自家而出謂之嫁，由女而出為嫁也。逝，秦晉語(yǔ)也。徂，齊語(yǔ)也。適，宋魯語(yǔ)也。往，凡語(yǔ)也。

上面記錄的主要是各地詞匯上的區(qū)別。又如卷三：

庸謂之倯，轉(zhuǎn)語(yǔ)也。

這一條講的是發(fā)音上的不同。由此不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)各地在語(yǔ)言文字上相當(dāng)大的差別。為了解決語(yǔ)言不通的問(wèn)題，順利地讓政令下達(dá)，只能依靠文字。

1975—1976年，在湖北云夢(mèng)縣睡虎地秦墓出土的秦律中，有一篇名為“內(nèi)史雜”，有這樣的規(guī)定：

有事請(qǐng)也，必以書，毋口請(qǐng)，毋羈請(qǐng)。

意思是說(shuō)，有事情一定要用文字形式向上級(jí)請(qǐng)示，不能口頭請(qǐng)示，也不能托人找關(guān)系。這一規(guī)定就是為了適應(yīng)跨越熟人社會(huì)的需要而做出的，強(qiáng)調(diào)使用書面文字作為溝通工具。這條律令非常重要，將秦的統(tǒng)治奠定在文字的基礎(chǔ)上，適應(yīng)了廣土眾民、語(yǔ)言難通的現(xiàn)實(shí)。這是個(gè)劃時(shí)代的變化，以前并非如此。西周時(shí)期不需這么多文書，分封制下層層受封，封君管理自己的屬民，數(shù)量有限，君臣世代居于一地，語(yǔ)言上無(wú)隔閡，事務(wù)亦有限。秦統(tǒng)一后，面對(duì)龐大的人口與廣袤疆域，文字開始發(fā)揮作用。到東漢，王充在《論衡·別通篇》中說(shuō)：“蕭何入秦，收拾文書，見蕭何世家。漢所以能制九州者，文書之力也。以文書御天下，天下之富，孰與家人之財(cái)？”這是一個(gè)歷史性的變化，影響直至當(dāng)下，到現(xiàn)在我們也常要做書面報(bào)告，機(jī)構(gòu)之間要靠文書上行下達(dá)。

湖南龍山縣的里耶鎮(zhèn)地處湖北、湖南、重慶交界，今天仍是個(gè)非常偏僻的地方。2002年，在里耶古城的一口井里面發(fā)現(xiàn)了一大批簡(jiǎn)牘，是我們第一次見到的秦朝地方行政文書，現(xiàn)在已經(jīng)公布了一部分。這批資料是司馬遷沒(méi)見過(guò)的，某種意義上我們可以超越司馬遷，從而對(duì)秦朝有更真切的了解。這批簡(jiǎn)牘主要是秦代洞庭郡遷陵縣的文書，因出土地現(xiàn)屬里耶鎮(zhèn)，故稱里耶秦簡(jiǎn)。

秦簡(jiǎn)之外，我們現(xiàn)在能看到的漢簡(jiǎn)很多，包括出土于各類遺址的，如甘肅內(nèi)蒙古長(zhǎng)城烽燧沿線出土的居延漢簡(jiǎn)、甘肅敦煌東北懸泉置出土的漢代文書、湖南長(zhǎng)沙五一廣場(chǎng)出土的簡(jiǎn)牘、北大漢簡(jiǎn)，等等，還有不少發(fā)現(xiàn)于墓葬。除墓葬出土的簡(jiǎn)牘以外，遺址（包括古井）出土的基本是文書，數(shù)量最多。簡(jiǎn)牘出土?xí)r往往已散亂，甚至殘斷、破碎，并非簡(jiǎn)牘的原貌。當(dāng)時(shí)大多文書簡(jiǎn)牘應(yīng)該是編連成冊(cè)的。漢代文書中，我們見到最長(zhǎng)的一份是七十七枚簡(jiǎn)編連在一起的冊(cè)書，實(shí)際是由五個(gè)冊(cè)書編連起來(lái)的東漢時(shí)期的文書。

居延查科爾帖（A27， Tsakhortei）烽燧遺址出土的東漢永元器物簿（128.1）

這些秦漢簡(jiǎn)牘有助于我們重新認(rèn)識(shí)秦漢史。僅舉一例，北大漢簡(jiǎn)中的《趙正書》，其內(nèi)容表明秦二世是合法繼位。司馬遷認(rèn)為秦二世是和趙高、李斯合謀篡位，《趙正書》的出土，對(duì)傳統(tǒng)說(shuō)法構(gòu)成挑戰(zhàn)，衍生出很多新的問(wèn)題?？傊貪h時(shí)代各類官府文書很多，大家可以參考學(xué)者整理后的成果，比如李均明的《秦漢簡(jiǎn)牘文書分類輯解》（文物出版社，2009年）、李天虹的《居延漢簡(jiǎn)簿籍分類研究》（科學(xué)出版社，2003年），還有富谷至的《木簡(jiǎn)竹簡(jiǎn)述說(shuō)的古代中國(guó)》（人民出版社，2007年）等，進(jìn)一步了解秦漢簡(jiǎn)牘文書的基本內(nèi)容。

秦漢時(shí)代要用文書統(tǒng)治天下，前提就是大家會(huì)寫字。通過(guò)書同文，秦國(guó)用小篆統(tǒng)一了六國(guó)的文字。以前只有貴族會(huì)寫字，現(xiàn)在則需要大量的人員處理文書，所以秦帝國(guó)乃至更早的戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，就慢慢開始有意培養(yǎng)會(huì)寫字、寫文書的人。湖北荊州張家山漢墓出土的西漢初年《二年律令》（一般認(rèn)為是呂后二年，前186年）里，就有專門的《史律》。

……

“史”的角色是書記官，史、卜的孩子從十七歲開始學(xué)習(xí)。經(jīng)過(guò)三年，史學(xué)童要能背誦默寫五千個(gè)單字，另外每個(gè)字要會(huì)八種寫法。漢代無(wú)法像今天這樣推廣普通話，各地小吏說(shuō)話發(fā)音不同，但書寫要一致。他們要參加考試，在郡里考第一名才可以做縣級(jí)的小吏（縣令史）。此后三年小吏們?cè)俳?jīng)過(guò)考試，第一名才能成為尚書卒史，也就是郡府里的小吏。這是西漢初年的法律規(guī)定，秦朝也一定有類似的要求。經(jīng)過(guò)這樣的嚴(yán)格訓(xùn)練和選拔，才能培養(yǎng)出一支干部隊(duì)伍，幫助秦漢統(tǒng)治天下。到東漢時(shí)期，要求學(xué)童背誦默寫的字增多至九千，字體則減少一些，因?yàn)楹芏嘧煮w已經(jīng)不用了。無(wú)論如何，要成為官吏，認(rèn)字是必需的要求。相關(guān)研究可以參考邢義田的《漢代〈倉(cāng)頡〉、〈急就〉、八體和“史書”問(wèn)題——再論秦漢官吏如何學(xué)習(xí)文字》。

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要實(shí)現(xiàn)對(duì)秦朝4000萬(wàn)人口或是漢代6000萬(wàn)人口的管理，有了文字與文書還不夠。實(shí)際上從戰(zhàn)國(guó)開始，隨著官僚制國(guó)家的建立，就開始制定律令。睡虎地秦簡(jiǎn)中已經(jīng)出現(xiàn)了18種秦律，《秦律雜抄》中也有很多秦律名目；此外岳麓秦簡(jiǎn)中，還可以見到許多律和令。那些反復(fù)出現(xiàn)的事務(wù)多可以根據(jù)律令來(lái)進(jìn)行管理。

大家來(lái)看一條很重要的律令，四川青川縣秦墓里發(fā)現(xiàn)的秦國(guó)《為田律》木牘（秦武王二年，前309年）。《為田律》準(zhǔn)確的名稱是《更修為田律》，商鞅變法的時(shí)候有一條措施是為田開阡陌，那大概是第一次制定《為田律》，這一份是對(duì)此加以修改的新律。具體內(nèi)容如下：

二年十一月己酉朔朔日，王命丞相戊、內(nèi)史匽民、臂更修《為田律》：田廣一步、袤八則，為畛，畝二畛，一百（陌）道。百畝為頃，一千（阡）道，道廣三步。封高四尺，大稱其高。捋（埒）高尺，下厚二尺。以秋八月修封捋，正彊畔，及發(fā)千百之大草。九月大除道及阪險(xiǎn)，十月為橋，修波隄，利津梁，鮮草離。非除道之時(shí)而有陷敗不可行，輒為之。 （以上為正面）

其中講到田寬多少、長(zhǎng)多少，一畝有多少田壟，道路設(shè)置在什么位置，道路多寬，每個(gè)月要做什么，等等，對(duì)百姓圍繞田的活動(dòng)做了一些規(guī)定。這些規(guī)定和商鞅變法有密切關(guān)系，從前我們認(rèn)為它們開創(chuàng)了私有制，現(xiàn)在看來(lái)應(yīng)該是授田制，如果非要用公有私有的視角來(lái)看，稱為公有（國(guó)有）制更合適。

這份寫在木牘上的文書就形制而言，一開始有年月日、官職與官員的名，形式上還是文書。與之對(duì)照，我們?cè)倏匆豢次鳚h初年《二年律令》中的《田律》，可以發(fā)現(xiàn)內(nèi)容上雖然做了一些修改，但都不是原則性的，漢代的田律大部分還是沿用秦代的。我們經(jīng)常講漢承秦制，從律令上看確實(shí)有很多這樣的情況，上述不過(guò)是個(gè)例子。只是開頭的年月日沒(méi)有了，律文形式化，原來(lái)文書的格式被取消了。

律令的發(fā)展演變是不斷前行的，從戰(zhàn)國(guó)到秦到西漢如此，西漢到東漢也是如此。大家再來(lái)看賊律的演變，賊律是刑事犯罪處理的關(guān)鍵。對(duì)比《二年律令·賊律》和張家界市城西古人堤遺址出土的東漢時(shí)期的《賊律》，后代的律文根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況較之前進(jìn)行了增補(bǔ)：

這樣的增補(bǔ)一定很多，可惜東漢有關(guān)律令的材料不多，能像這樣進(jìn)行直接對(duì)比的例子很少。

《晉書·刑法志》對(duì)律令演變有一系列描述，是唐人眼中的西漢律令發(fā)展史，卻和我們現(xiàn)在出土的材料對(duì)應(yīng)不上。我們看到呂后二年的材料已經(jīng)有二十七種律，一種令，《晉書·刑法志》的記載卻并非如此，所以唐人說(shuō)法恐怕有很大的問(wèn)題，現(xiàn)在需要利用出土材料重新認(rèn)識(shí)西漢時(shí)期的律令發(fā)展演變問(wèn)題。另外值得注意的是，傳統(tǒng)上認(rèn)為中國(guó)的“律”涉及的都是刑事問(wèn)題，“令”涉及的是行政問(wèn)題。其實(shí)在漢代，《戶律》《田律》都是民政方面的，還有很多“律”是行政方面的，包括《傳食律》《均輸律》《置吏律》等都涉及行政管理?！奥伞敝魉痉ㄐ淌掳讣傲睢惫苄姓俏簳x以后才出現(xiàn)的區(qū)分。

應(yīng)如何看待秦漢乃至整個(gè)中國(guó)古代律令治國(guó)的體制？關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，古人有自己的描述。西晉惠帝（290—306年在位）時(shí)，三公尚書劉頌上書說(shuō)：

又君臣之分，各有所司。法欲必奉，故令主者守文；理有窮塞，故使大臣釋滯；事有時(shí)宜，故人主權(quán)斷。主者守文，若（張）釋之執(zhí)犯蹕之平也；大臣釋滯，若公孫弘斷郭解之獄也；人主權(quán)斷，若漢祖戮丁公之為也。天下萬(wàn)事，自非斯格重為，故不近似此類，不得出以意妄議，其余皆以律令從事。然后法信于下，人聽不惑，吏不容奸，可以言政。人主軌斯格以責(zé)群下，大臣小吏各守其局，則法一矣。

前人包括研究法制史的學(xué)者很少引用這段話，我覺(jué)得它非常重要。這段話討論的是對(duì)刑事案件的處理，實(shí)際上我們可以把它推廣到對(duì)律令在管理國(guó)家中的作用，以及不同的人和律令關(guān)系的理解。劉頌講到君臣分工，具體分為三類：一是小吏，作為負(fù)責(zé)人一定要嚴(yán)守條文（主者守文）；二是大臣，如果條文內(nèi)部有矛盾，要由大臣進(jìn)行疏通解釋，決定適用哪一條（大臣釋滯）；三是人主，事有時(shí)宜，皇帝可以超越具體律令根據(jù)實(shí)際情況斟酌裁斷（人主權(quán)斷）。后面各舉了一個(gè)例子：一是“主者守文”的例子，西漢文帝出行的時(shí)候有人藏在橋下，驚動(dòng)車馬，文帝很生氣，要嚴(yán)肅處理，但廷尉張釋之主張嚴(yán)格按照法律處理。二是“大臣釋滯”的例子，即郭解本不知?dú)⑷耸?，更未參與，御史大夫公孫弘議斷“（郭）解雖弗知，此罪甚于解殺之。當(dāng)大逆不道”而受族誅，見《史記》卷一百二十四《游俠列傳》；三是“人主權(quán)斷”的例子，丁公是季布同母異父的弟弟，本是項(xiàng)羽將領(lǐng)，曾在楚漢戰(zhàn)爭(zhēng)中陣前放劉邦一馬，項(xiàng)羽被滅后丁公來(lái)謁見劉邦，劉邦以丁公對(duì)項(xiàng)羽不忠為由殺之，見《史記》卷一百《季布列傳》。通常投誠(chéng)當(dāng)予以表彰，但人主權(quán)斷如此。后代也有許多例子，證明皇帝經(jīng)常有超越律令的決斷空間。上述三分大致對(duì)應(yīng)于傳統(tǒng)司法中的法、理與情三者。

法針對(duì)不同的人有不同的處置，所以上述三種情況都是合法的。所謂“人主軌斯格以責(zé)群下，大臣小吏各守其局，則法一矣”，這是古人的理解。其實(shí)它有自身內(nèi)在的邏輯，但和今天我們一般人理解的“依法治國(guó)”不太一樣。此處還涉及一個(gè)問(wèn)題，很多日本學(xué)者講中國(guó)隋唐時(shí)期是律令制國(guó)家。在我看來(lái)，自秦代開始，中國(guó)就已經(jīng)是律令制國(guó)家，只不過(guò)律和令的關(guān)系到魏晉以后才明確化，法典編制也是在魏晉以后才出現(xiàn)。律令本身的創(chuàng)立很早就有，只是隨著現(xiàn)實(shí)需要不斷積累，魏晉以前未有意識(shí)地進(jìn)行體系化的編纂。

本文選自《新雅中國(guó)史八講》（甘陽(yáng)、侯旭東 主編，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2021）。