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縱觀中國歷史上2000多年來行政區(qū)域的演變，我們大致可以發(fā)現(xiàn)以下四個規(guī)律。一個是數(shù)量少到多，管轄區(qū)大到小，水平從高到低；第二，最高水平的行政區(qū)域大部分在監(jiān)察區(qū)、軍區(qū)等地發(fā)生變化。第三，縣行政區(qū)最穩(wěn)定。第四，三級制是歷代政區(qū)水平最常用的形式。

一、數(shù)量由少到多，轄區(qū)由大到小，層級由高到低

縣級以上的同一名稱的政區(qū)，隨著歷史的發(fā)展，通常會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，那就是數(shù)量越劃越多，轄區(qū)越劃越小。

到了一定程度，它的級別就會逐層降低，甚至走向消亡。

——秦朝建立后，劃天下為36郡，郡成為了最高的行政區(qū)劃。到了秦朝末年，郡的數(shù)目增加到了48個。

漢朝以后，由于秦郡的轄區(qū)較大，例如當時江西地區(qū)就一個豫章郡。

于是將這些郡的轄區(qū)范圍劃小，一些郡被分成幾郡，如析豫章郡置廬陵郡。

西漢末年，漢郡（國）的數(shù)目已經(jīng)增長到了103個。

東漢時期，領(lǐng)土范圍比西漢要略小些。

雖然一些郡國的范圍比西漢時要小，但總體來說，兩漢時期郡國的范圍大小相差不是很大。

到了東漢末年，隨著州成為了最高的一級行政區(qū)劃，郡國的地位下降，變?yōu)槎壵^(qū)了。

三國時期，郡國的數(shù)目比東漢時期又增加了一半，郡國的轄區(qū)自然隨之減小了。

西晉時期，郡國的統(tǒng)領(lǐng)范圍比三國時期又要小了一些。

南北朝時期，隨著大量新郡的設(shè)置，郡的轄區(qū)范圍呈直線下降趨勢。

隋唐以后，郡作為一級行政區(qū)劃便從歷史上消失了。

——州的變遷最具有典型意義。州在東漢末年成為郡縣之上的一級行政區(qū)劃的時候，數(shù)量只有13個。

其時，州的地域范圍十分廣闊，在南方的州由于人口稀少相當于今天兩三個及三四個省的規(guī)模，如揚州便包括今天的江西、福建、浙江三省及江蘇、安徽南部，荊州包括今天的湖北、湖南二省及陜西、河南、貴州、廣東的一部分，交州包括今天的廣東、廣西南部和越南中北部等地區(qū)；在北方的州最小的也有今天的半個省大，如青州包括今天的山東北部。

到了三國時期，州的數(shù)量和轄區(qū)范圍沒有實質(zhì)性的變化。

只是當時魏、吳兩國都設(shè)有荊、揚二州，只不過魏國所控制的荊、揚兩州只有原州地域的一小部分，徒具象征意義罷了。

兩晉統(tǒng)一前后，州的數(shù)目逐漸增加到了19州，各州的范圍與東漢時期相比，已經(jīng)有了顯著的縮小。

尤其是西北的涼州（甘肅及寧夏大部）、東北的幽州（河北北部，遼寧西部及遼東半島、朝鮮半島北部等地區(qū)）、西南的益州（四川、云南大部，廣西、陜西一部分）、嶺南的交州，都因為地域廣闊被分為了兩州或者三州。

西晉末年時，范圍最廣的荊州和揚州也新分出了兩個州，形成了各州范圍大小相差不大的21個州的規(guī)模。

東晉十六國及南北朝之后，出于一些復(fù)雜的原因，州的數(shù)目從21個猛增到300多個。

這樣州的轄區(qū)范圍也就變得只有幾百里方圓了。

隋朝初年，隋文帝廢郡以州直接統(tǒng)縣，州于是等于降為郡級。

宋朝時，為了加強中央集權(quán)，州的地域更趨縮小，在當時有近十分之一的州只轄有一個縣。

到了元明清時期，又把一些州降為了縣級。民國時期，州被改為縣，不再存在。

——道在唐朝后期與方鎮(zhèn)結(jié)合，取代了州成為了最高一級行政區(qū)劃。

當時道（方鎮(zhèn)）的數(shù)目在四五十個之間波動，大的道相當于今天一個省的面積，如江南西道的地域范圍大致就是今天江西省的范圍，江西之名也來源于此；小的道只相當于今天十幾個縣的區(qū)域，大致等于今天地級市或地區(qū)的范圍。

到了宋代初年，道被路所取代，路成了最高一級行政區(qū)劃了。元朝時期，道又被用來作為行省以下的監(jiān)察區(qū)。

明清時期沿用了元朝的做法，在省與府之間設(shè)道，但道的范圍已經(jīng)大大縮小了。

民國初年，廢府、改州廳為縣之后，道成為了省縣之間的一級行政區(qū)劃，如當時的廬陵道就領(lǐng)有21個縣。

20世紀20年代后，道被正式廢除，便從此消亡了。

——路在宋代時成為了最高的行政區(qū)劃，北宋時期，路的數(shù)目還不是很多，到徽宗時也才二十幾個。

路的轄區(qū)范圍大體與今天的一省或半省相當，如江南西路與今天的江西省大致相同。

南宋時期，路的數(shù)目在十六七個之間變化，比北宋時的南方多出了二三路。

由于南宋喪失了淮河以北地域，這時路的轄區(qū)自然也變小了一些。

到了元朝，路的地位便被降低了，由最高的一級政區(qū)而變?yōu)榱酥苯虞牽h（州）的政區(qū)。

如宋朝時的吉州改為吉安路，下轄吉水州、新淦縣等十數(shù)州縣；其范圍也相應(yīng)縮小，只相當于今天一兩個地區(qū)的大小。

明朝時，路被廢除而成為了府，如改吉安路為吉安府，轄吉水縣等十多個縣，降吉水州為吉水縣。

路作為一級行政區(qū)劃便結(jié)束了其短暫的歷程。

——省在元朝時期是作為最高一級行政區(qū)劃的，最初在全國設(shè)有一個中書省和六個行中書省。

由于元朝版圖極其遼闊，而行省的數(shù)目又如此之少，因此元朝各省的的統(tǒng)轄范圍的廣袤是空前絕后的。

如江西行省，轄有今江西、廣東兩省范圍；陜西四川行省，一度轄有今陜西、四川、甘肅、寧夏與內(nèi)蒙古西部的廣大區(qū)域；嶺北行省，轄有今外蒙古、西伯利亞直至北冰洋的廣大區(qū)域。元朝中后期，行省的范圍也從一中書省、六行中書省變?yōu)榱艘恢袝?、十行中書省（征東行省長官由高麗國王兼任，元朝政府不干涉其內(nèi)部事務(wù)，所以與內(nèi)地十行省不同）。

然而，對元朝的廣闊疆土而言，11省的各自轄區(qū)范圍仍然很大，處理地方事務(wù)時非常不靈活，特別是在元末各地農(nóng)民起義風起云涌的情況下越發(fā)明顯。因此，元朝不得不采取從行省中劃分出許多分省的辦法來維持地方上的統(tǒng)治。

這種情況說明，轄區(qū)范圍過大的行省，對于中央集權(quán)的統(tǒng)治來說是極為不利的。

因此，到了明代，便在這一點上著手改革。明朝時，行中書省被改稱為布政使司，但習慣上仍然稱為省。

明代的省，轄區(qū)范圍要比元朝小得多。在相當于元朝南部九省的范圍內(nèi)，明朝分為了十五省，也就是兩京十三布政使司。

元朝時一些范圍過大的省被一分為二，或者是一分為三。還有的一些行省被各劃出一部分而組建了新的行省。

總的來說，明朝各省之間的轄區(qū)范圍大致比較均衡，但也有例外，那就是南北兩京劃得比一般省都要大。

尤其是南京，包括了今天江蘇、安徽兩省的全部及浙江北部的廣大地區(qū)，與南部相鄰的浙江省的狹小形成了鮮明的對照。

清承明制，在行政區(qū)劃方面沿襲了明朝的舊制。

除去將南京、湖廣及陜西三省各自一分為二外，其他的12省大體沒有什么改動，從而形成了所謂的“內(nèi)地十八省”。

這些省的范圍與今天相應(yīng)的各省的范圍相差不大了。

從康熙年間到光緒執(zhí)政時期，在200多年的時間里，十八省的區(qū)劃一直沒有改變。

清朝末年，又先后增置了新疆、臺灣、奉天、吉林、黑龍江等5省，使省的總數(shù)變成了23個。

民國初年，繼承了清朝的省制，且在數(shù)目上也沒有什么變化。

20世紀20年代之后，隨著道的廢除，省變成了直接轄縣的一級行政區(qū)劃。

到了抗戰(zhàn)勝利后，東北設(shè)9省，使省的數(shù)目增加到了35個。

二、最高一級行政區(qū)大都由監(jiān)察區(qū)、軍區(qū)等轉(zhuǎn)變而來

在行政區(qū)劃層級的變化當中，可以看到，歷代最高一級行政區(qū)劃往往由監(jiān)察區(qū)、軍區(qū)等非行政區(qū)逐漸轉(zhuǎn)變而來。

最高一級政區(qū)的行政長官也大都由在外的中央官員演變而產(chǎn)生。

兩漢時期，由于郡國數(shù)目眾多，中央政府不便直接管理。

為了加強中央集權(quán)，于是自漢武帝起，在郡國之上設(shè)立了監(jiān)察區(qū)——州，來監(jiān)管地方的官員。

州既然作為一級區(qū)域劃出，與郡縣相分離，便構(gòu)成了以后演變?yōu)橐患壭姓^(qū)劃的地理基礎(chǔ)。到了東漢末年，隨著州牧、刺史掌管了地方上行政、財政等方面的事務(wù)，特別是帶兵之后，州便由監(jiān)察區(qū)轉(zhuǎn)變成正式的行政區(qū)劃了。

唐朝后期作為政區(qū)的道（方鎮(zhèn)）則是由軍區(qū)與監(jiān)察區(qū)兩條渠道轉(zhuǎn)變而來的。

魏晉南北朝時期的都督區(qū)，是以都督為軍事長官，統(tǒng)領(lǐng)幾個州的軍務(wù)督理區(qū)。

都督又照例兼任所駐州的刺史，這就使得都督區(qū)在實際上成為了州之上的一級準行政區(qū)劃。

唐朝時承襲了這一制度，都督又因為加節(jié)而改叫節(jié)度使。

另外，在唐朝初年，因山川形便設(shè)置的道，逐漸成為了正式的監(jiān)察區(qū)，道的長官稱為采訪使，后來又稱觀察使。這樣到了唐朝末期，節(jié)度使權(quán)力日益增大，最終兼任采訪使、觀察使之職，使轄區(qū)成為了州之上的一級行政區(qū)劃——道（方鎮(zhèn)）。

元朝時期最高一級地方行政區(qū)劃為行省。

行省起源于魏晉南北朝隋唐時期的行臺尚書省。在當時中央官署的名稱叫做“省”，由中央官員到地方執(zhí)行國家任務(wù)，在地方設(shè)立的中央分支行動機構(gòu)就成為行臺尚書省或某處行臺省。事情處理完畢后，便予以撤銷。

金朝末年，由于內(nèi)憂外患，因此便仿效六朝隋唐的行臺尚書省制度，在全國各地普遍設(shè)立了行尚書省。

蒙古在與金的接觸中，借鑒了這一制度，也設(shè)立行尚書省。

后來隨著中央機構(gòu)改成中書省，地方上的行尚書省也隨之改為了行中書省，簡稱行省。

起初行省也是臨時性的中央派出機構(gòu)，但由于元朝初年對中原用兵持續(xù)的時間很長，軍管制一時無法取消。

到了平定南宋前后，行省便作為中國歷史上轄區(qū)最大的一級行政區(qū)劃而出現(xiàn)了。

明朝中后期，由于地方上的承宣布政使司、提刑按察使司及都指揮使司三權(quán)分立，一旦遭遇需要對外防御或?qū)?nèi)鎮(zhèn)壓的情況時，便顯得有些力不從心，難以應(yīng)付。因此為了彌補這些不足，便經(jīng)常向各地派出帶有中央部院大臣職銜的重臣到各地去總督軍務(wù)或者是巡撫地方，這就是總督和巡撫的由來?？偠脚c巡撫在設(shè)立之初，也是帶有臨時性質(zhì)的，但后來設(shè)置之后便不再廢除，總督或巡撫便在地方上掌握了最高的權(quán)力。但是，當時名義上這些總督或者巡撫還都屬于中央官而不是地方官。

這些總督或者巡撫轄區(qū)也還是具有監(jiān)察性質(zhì)的準政區(qū)而不是正式的一級行政區(qū)。

到了清朝，總督和巡撫逐漸固定化，逐漸變成了地方上的封疆大吏，成為地方上的最高官員。

中華人民共和國建立之初的大區(qū)制，也是由軍區(qū)轉(zhuǎn)變而來的。

建國初期至50年代中期，全國設(shè)有六大行政區(qū)，大區(qū)下面轄省、行署、中央直轄市。

這六個大區(qū)是華北、東北、華東、中南、西南、西北，對應(yīng)的是人民解放軍幾大野戰(zhàn)軍的戰(zhàn)略經(jīng)營方向。

東北解放較早，四野已經(jīng)出關(guān)經(jīng)營方向是中南，所以四野后來就演變成中南軍區(qū)；華北軍區(qū)部隊經(jīng)營華北地區(qū)，后來成為華北軍區(qū)；三野經(jīng)營華東，后來成為華東軍區(qū)；二野經(jīng)營西南，后來成為西南軍區(qū)；一野經(jīng)營西北，后來成為西北軍區(qū)。

各大野戰(zhàn)軍首長一般都曾兼任過所經(jīng)營區(qū)域的最高軍政長官。后來大區(qū)制雖然取消了，但現(xiàn)在國家統(tǒng)計局的分地區(qū)數(shù)據(jù)各省市的排列順序，還一直沿用當時的大區(qū)劃分，先華北，后東北，之后是華東、中南、西南、西北這樣的順序排列。

三、縣級行政區(qū)最具有穩(wěn)定性

在歷代的行政區(qū)劃變遷中，縣級行政區(qū)劃是最具有穩(wěn)定性的。我們可以從歷朝縣級政區(qū)數(shù)目的變化中，即可以看出這一點。

秦朝時大約有1000多個縣，西漢末年縣級政區(qū)增加到1587個。

東漢初年，光武帝省并了400余縣，縣數(shù)回落到1100個左右。

到了東漢中期的順帝永和五年（140年），縣級政區(qū)數(shù)目為1180個。

三國末期，縣的總數(shù)基本維持在東漢中期的規(guī)模，大約為1190個。

西晉時期，縣的總數(shù)略有增長，其時縣級政區(qū)的數(shù)目為1232個。

在南北朝的末期北周大象二年（580年），縣的總數(shù)大約為1590個，與西漢末期相差無幾。

隋朝時期，經(jīng)過煬帝的并省州縣，在大業(yè)五年（609年），縣的數(shù)目又有所下降，為1255個。

唐朝建立后，高祖武德初年，為了政治和軍事的需要，一度設(shè)置了許多州縣。

針對這種情況，在貞觀初年，太宗對州縣進行了省并。到玄宗開元二十八年（740年），一共有1573個縣。

宋朝時期，疆域狹小。

燕云十六州被遼占據(jù)；隴右西北地區(qū)也成為了西夏人的領(lǐng)地；云南一帶，大理獨立建國；越南北部，安南獨立。

因此縣的設(shè)置規(guī)模有所減少。北宋宣和四年（1122年），有縣1210多個。

元朝文宗至順元年（1330年），縣的總數(shù)為1127個，與宋朝相差不大。

元朝疆域要遠遠大于宋朝，為什么只有這么少的縣呢？這是因為元朝在嶺北、遼陽等游牧地區(qū)的行省并未設(shè)立州縣，在內(nèi)地的行省中，除去因戰(zhàn)亂造成人口流失而省并一些縣外，還有相當一部分州是與縣平級的，也就是散州。

如果合并在一起，元朝在內(nèi)地的縣級政區(qū)數(shù)目有1300多個。

明朝宣德年間有縣1100多個，到了明末則為1138個。

清嘉慶二十五年（1820年），有縣1455個。從縣數(shù)來看，明清兩代都不算多。

但由于明的屬州和清的散廳都與縣同級，如果將這些計算在內(nèi)，明清兩代的縣級政區(qū)大致與今天的縣數(shù)差不多。

四、三級制是歷代政區(qū)的層級中最常用的一種形式

從歷代行政區(qū)劃層級演變的過程來看，兩千多年來，最常見的是三級制。

只不過有時采用的是實三級制，而有時則實行虛三級制。

秦和西漢初年，疆域還比較小，因此當時采用的是郡縣制的單純二級制，對于中央政府來說，還是能夠控制的。

但是自漢武帝拓展疆土后，二級制政區(qū)已經(jīng)開始暴露出它的局限性。

因此，漢武帝設(shè)立十三州刺史部作為監(jiān)察區(qū)，負責監(jiān)察各郡地方官員的政績。

因此，自漢武帝自東漢末年之前的兩漢時期，在地方上推行的是虛三級制。

東漢末年，州逐漸成為了郡之上的一級正式行政區(qū)劃，形成了州---郡(國)---縣的實三級體制。

在隨后的魏晉南北朝400年的時間里，一直沿襲了這一制度。

隋朝建立后，經(jīng)過隋文帝的改革，又推行了州---縣二級制。

但這次的二級制只持續(xù)了140年左右，到了唐朝中期便又退出了歷史的舞臺。

唐玄宗開元年間以后，在唐初只作為地理區(qū)劃的道被作為了監(jiān)察區(qū)，唐朝在地方上出現(xiàn)了虛三級制。后來隨著節(jié)度使兼任各道的觀察處置使，節(jié)度使所在的方鎮(zhèn)與民政上管轄幾個州的道合而為一，便又確立了道(方鎮(zhèn))---州(府)---縣的實三級制。

這一制度經(jīng)歷五代十國而沒有改變。

宋朝建立后，方鎮(zhèn)被廢除，全國曾出現(xiàn)過短暫的州(府、軍、監(jiān))---縣的二級制。

但由于當時一共有367個州---縣級的行政單位，如果采用二級制，中央政府想要直接來統(tǒng)管是無法辦到的。

因此，沒過多久，宋朝便建立了路---州(府、軍、監(jiān))---縣(軍、監(jiān))的體制。

這種制度，從權(quán)力分配角度來看，是虛三級制；從行政區(qū)劃角度來看，則是實三級制。

元朝的行政區(qū)劃實行的是行省---路---府---州---縣多級復(fù)合制，但大多數(shù)地區(qū)實級一般都是行省---府(路、州)---縣三級制。

明朝建立后，兩京十三布政使司之下的地方行政機構(gòu)與區(qū)劃，大體繼承了元朝行省以下原有的路、府、州、縣之制。

但有所簡化，取消了路的建制，只設(shè)府、州、縣三級。

清朝時期，在省之下的地方行政區(qū)劃劃分為府(直隸州、直隸廳)、縣(散州、散廳)，二級，又恢復(fù)了實三級制。

民國初年，北京政府實行的地方行政區(qū)劃是省---道---縣的實三級制。

南京政府將道廢除，隨后，又在省與縣之間，建立了行政督察區(qū)的體制。

于是地方行政制度變成了省---專區(qū)---縣的虛三級制。這一制度為后來的中華人民共和國所繼承。

中華人民共和國建立后，初期在地方實行的是大區(qū)---省----專區(qū)---縣虛四級制。

后來取消大區(qū)，專區(qū)改名叫地區(qū)，變成了省---地區(qū)---縣的虛三級制。

20世紀80年代以來，從江蘇省和遼寧省開始，大量地區(qū)撤地設(shè)市，成立了正式一級地方政府的地級市。

于是便轉(zhuǎn)變成了省---地級市(地區(qū))---縣(縣級市)的實三級制了。

本文摘自：獵鷹個人圖書館 （360doc）

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