編者按:近兩年來，政府出臺的養(yǎng)老政策文件明顯不同于往年，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范的政策標(biāo)準(zhǔn)越來越多。從入行前的全面放開，到入行后的嚴(yán)格監(jiān)管，養(yǎng)老金政策正逐步經(jīng)歷著從補(bǔ)磚到補(bǔ)頭的明顯變化。

當(dāng)代中國養(yǎng)老服務(wù)體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是一個(gè)長期的過程，是隨著人口結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老資源和養(yǎng)老需求的變化而發(fā)展的。

具體來說，這種轉(zhuǎn)變包括八個(gè)方面:

養(yǎng)老理念上從“適度普惠型”轉(zhuǎn)為“普惠型”、養(yǎng)老方式上從傳統(tǒng)單一轉(zhuǎn)為多樣化的社會養(yǎng)老、養(yǎng)老內(nèi)容上從生活照料為主轉(zhuǎn)為身心共養(yǎng)、服務(wù)對象從“重點(diǎn)”轉(zhuǎn)為“普惠”、資源主體上從政府統(tǒng)包轉(zhuǎn)為以社會力量為主體、供給方式上從政府直接供給轉(zhuǎn)向社會購買、代際責(zé)任上從全面承擔(dān)轉(zhuǎn)為精神慰藉為主、養(yǎng)老文化從傳統(tǒng)的孝文化發(fā)展為文明的敬老氛圍。當(dāng)代中國養(yǎng)老服務(wù)體系正在經(jīng)歷一種現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

摘要:我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展與國家宏觀政策密切相關(guān)。制度文本中對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策進(jìn)行了簡要梳理，按照時(shí)間序列將其歷程分為綜合控制期、社會化開放期、制度規(guī)范化期和規(guī)范化建設(shè)期四個(gè)階段。分析了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要政策文件、主要特點(diǎn)和發(fā)展現(xiàn)狀。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的基本走向是從管制到監(jiān)管，表現(xiàn)在政策導(dǎo)向去行政化、政策支持功能強(qiáng)化、政策內(nèi)容具體化、政策目標(biāo)技術(shù)合理化四個(gè)方面。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策和發(fā)展深植于國家治理框架之中，受到國家與社會關(guān)系、福利供給模式、政府職能等一系列宏觀因素的影響。正確認(rèn)識和預(yù)測養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢，對我們具有重要意義。

隨著人口老齡化和空嵌套的發(fā)展，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量迅速擴(kuò)大。根據(jù)《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》(2013年)的數(shù)據(jù)，1978年中國收養(yǎng)機(jī)構(gòu)(包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu))數(shù)量僅為8365家，截至2013年，中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為42475家；“十五”至“十一五”期間，我國養(yǎng)老床位年均增長率從5.0%上升到15.3%，這種大幅增長與民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量的幾何增長密切相關(guān)。與此同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的職能和地位得到了極大增強(qiáng)。2011年，民政部將2006年提出的“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為支撐，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的服務(wù)體系修改為“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為支撐，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐，資金保障和服務(wù)保障相匹配，基礎(chǔ)服務(wù)和選擇性服務(wù)相結(jié)合，形成‘政府主導(dǎo)、社會參與、全民關(guān)愛’的服務(wù)體系”的新表述。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中由原來的“補(bǔ)充”地位轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸С帧钡匚?。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量快速增長、功能地位日益突出的背景下，及時(shí)出臺相應(yīng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)宏觀政策顯得尤為必要和緊迫。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量的快速增長也凸顯了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在管理和服務(wù)質(zhì)量上的問題，從而對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宏觀監(jiān)管提出了客觀要求。在這種背景下，政府如何有效支持和監(jiān)管養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，無疑對我國養(yǎng)老事業(yè)的未來發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。事實(shí)上，我國政府為此做出了積極努力。民政部和有關(guān)部門為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理、服務(wù)和建設(shè)制定了一系列法律、法規(guī)、部門規(guī)章、國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。這些政策措施表明，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策已經(jīng)成為我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分。本文試圖從歷史比較的角度梳理新中國成立以來與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)的政策文件，通過對這些文件的初步分析，找出它們的歷史脈絡(luò)和內(nèi)在聯(lián)系。文本搜索的文獻(xiàn)來源包括北京大學(xué)法意網(wǎng)站、民政部官網(wǎng)、民政文選、中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒等資源。

一、綜合治理時(shí)期(1949-1977):安排與整改

新中國成立初期，新政權(quán)需要在積極發(fā)展生產(chǎn)、加強(qiáng)社會調(diào)控能力的同時(shí)，維護(hù)社會秩序和穩(wěn)定。為了安置和重新安置受害者、難民、窮人、散兵游勇、失業(yè)者和無助者、老年人、殘疾人和年輕人等。，新政府在原有社會救濟(jì)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上成立了生產(chǎn)教育中心，為他們提供救濟(jì)、教育和勞動改造。在社會主義改造時(shí)期，收養(yǎng)機(jī)構(gòu)沒有對救助對象進(jìn)行細(xì)分，比如沒有設(shè)立專門的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。同時(shí)，這些機(jī)構(gòu)不僅承擔(dān)救濟(jì)職能，還具有教育和勞動改造職能。

到1953年底，中國大約有920個(gè)生產(chǎn)和教育機(jī)構(gòu)，容納了大約10萬孤獨(dú)、年老、殘疾和年輕的人(崔乃夫，1994年)。1957年以后，隨著三大改造任務(wù)的基本完成，生產(chǎn)教育中心排斥有勞動能力的人，更名為養(yǎng)老院等。，其工作內(nèi)容從改造、教育和救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榫葷?jì)和教育。農(nóng)村地區(qū)初步建立了五保供養(yǎng)制度，并建立了養(yǎng)老院，為孤寡老人等老年人提供服務(wù)。

1958年12月，中共八屆六中全會通過《關(guān)于人民公社若干問題的決議》，提出“辦好養(yǎng)老院，為無子女可依靠的老人(五保)提供更好的生活場所”(劉希堂，2010)。到年底，中國已建立了15萬多所養(yǎng)老院，300多萬人獲得了五保供養(yǎng)。在城市，收養(yǎng)機(jī)構(gòu)的職能逐漸轉(zhuǎn)向福利服務(wù)。

1959年，內(nèi)務(wù)部召開全國殘疾老人子女教育和精神病人康復(fù)湖北現(xiàn)場會，提出今后福利機(jī)構(gòu)名稱不再冠以“教育”之名，并確定了“教育優(yōu)先，通過適當(dāng)?shù)膭趧?、思想教育和文化娛樂活動，使老年人身體健康，感受詹妮弗，晚年生活幸?！钡姆结槨４撕?，各地養(yǎng)老院進(jìn)一步加強(qiáng)了對老年人的照顧，增加了護(hù)理、洗衣、做飯等服務(wù)人員，增加了洗浴、保健中心、病房等福利設(shè)施。

1961年，根據(jù)中共八屆九中全會精神和“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字方針，對作為社會福利機(jī)構(gòu)的收養(yǎng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了全面調(diào)整和整頓，有的被撤銷、合并、發(fā)展。內(nèi)務(wù)部專門整頓福利機(jī)構(gòu)，要求被收養(yǎng)人不得濫用，重申其社會福利性質(zhì)，并開始明確福利機(jī)構(gòu)應(yīng)向福利服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。到1964年，全國共有福利機(jī)構(gòu)733個(gè)，城鎮(zhèn)“三無”老人收養(yǎng)近7.9萬人(孫等，2002)。

1964年12月，內(nèi)務(wù)部召開全國城市社會救助工作會議，提出“用階級斗爭和革命精神的觀點(diǎn)，搞好事業(yè)單位的整頓和調(diào)整”。這次改組是與社會主義教育運(yùn)動相結(jié)合的。加強(qiáng)政審，理清出身和政治歷史后，各種領(lǐng)養(yǎng)者都會貫徹階級路線，區(qū)別對待。

1965年，按照“縮短戰(zhàn)線，改變多、小、散的局面”的精神，再次調(diào)整合并，養(yǎng)老院、殘疾人之家的名稱改為福利院。1969年，主管民政的內(nèi)務(wù)部被撤銷。之后直到“文化大革命”結(jié)束，這些機(jī)構(gòu)無一例外都在政治運(yùn)動中。

從中華人民共和國成立到改革開放，社會政治運(yùn)動始終伴隨著對承擔(dān)養(yǎng)老功能的收養(yǎng)機(jī)構(gòu)的管理。無論是社會主義改造時(shí)期的生產(chǎn)教育中心，還是社會主義建設(shè)時(shí)期的養(yǎng)老院，還是階級斗爭時(shí)期的福利院，國家對各種收容救濟(jì)機(jī)構(gòu)的管理往往是隨著當(dāng)時(shí)的社會運(yùn)動而進(jìn)行各種整頓和調(diào)整的。綜上所述，這一時(shí)期收養(yǎng)機(jī)構(gòu)的管理基本上服從于政權(quán)建設(shè)的需要，其根本目的是貫徹階級路線，維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定。適應(yīng)當(dāng)時(shí)的公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，收養(yǎng)機(jī)構(gòu)的基本職能是單一的支持和救濟(jì)，機(jī)構(gòu)的基本性質(zhì)屬于事業(yè)單位。政府運(yùn)用強(qiáng)有力的行政手段調(diào)控各種福利資源，全方位控制收養(yǎng)機(jī)構(gòu)。

這主要體現(xiàn)在:一是在組織結(jié)構(gòu)上建立完整的黨政組織，對組織實(shí)行行政管理；其次，在人員配備上，嚴(yán)格按照事業(yè)單位的要求下達(dá)編制計(jì)劃；第三，福利資源通過財(cái)政撥款進(jìn)行分配。這種完全由政府擔(dān)保的模式，大大加強(qiáng)了機(jī)構(gòu)對政府的依賴，在管理體制上帶有濃厚的政治色彩。因此，我們可以把這個(gè)時(shí)期稱為“綜合治理期”。

第二，社會開放時(shí)期(1978-1998):自由化和鼓勵

1974年以來，我國各級民政機(jī)構(gòu)陸續(xù)恢復(fù)，福利機(jī)構(gòu)也逐漸走上恢復(fù)重建的道路。1978年3月5日，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過了設(shè)立中華人民共和國民政部的決議。1978年9月16日至27日，第七次全國民政會議在北京召開。當(dāng)時(shí)，民政部部長程作了題為《以揭批“四人幫”為綱，努力做好民政工作，努力實(shí)現(xiàn)新時(shí)期總?cè)蝿?wù)》的報(bào)告。1979年11月，民政部召開的全國城市社會救濟(jì)和福利工作會議，按照中共十一屆三中全會精神，制定了恢復(fù)、整頓和發(fā)展社會福利事業(yè)的方針政策。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐步步入正軌，落實(shí)“養(yǎng)為主”的原則，加強(qiáng)家園建設(shè)和思想政治工作。

隨后，1984年，民政部在福建漳州工作會議上明確提出了“社會福利與社會管理”的指導(dǎo)思想。1989年，民政部召開全國深化社會福利機(jī)構(gòu)改革座談會，進(jìn)一步提出了“堅(jiān)持社會福利和社會管理相結(jié)合”的原則。

1993年7月，黨中央發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的建議》和《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見》，明確提出事業(yè)單位改革的方向是政事分開，推進(jìn)事業(yè)單位社會化，鼓勵集體、企業(yè)、個(gè)人和各種社會力量興辦事業(yè)單位，隨后各領(lǐng)域的“民辦事業(yè)單位”迅速發(fā)展。這些“民辦機(jī)構(gòu)”是現(xiàn)在的民辦非企業(yè)單位的前身(民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就是為了這個(gè)屬性)。

1994年，第十次全國民政工作會議提出了“深化福利事業(yè)改革，加快社會福利社會化進(jìn)程”的要求，積極動員和依靠社會力量發(fā)展社會福利事業(yè)，深化社會福利事業(yè)各項(xiàng)制度改革。

1998年后，政府加大了對社會力量興辦福利機(jī)構(gòu)的政策引導(dǎo)和資金支持。同年，為了推進(jìn)社會福利社會化進(jìn)程，民政部在各地探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，選擇了13個(gè)城市開展社會福利社會化試點(diǎn)。在此期間，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)打破了政府原有的安排，從公共機(jī)構(gòu)自費(fèi)接人到鼓勵社會力量設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理不斷開放，而私營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量也不斷增長。

這一時(shí)期，政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管打破了“總量控制期”的調(diào)控(整治)模式，向社會化的政策開放和激勵模式邁進(jìn)。它的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，客戶是社會化的。綜合治理期間，福利機(jī)構(gòu)收養(yǎng)救助對象主要限于孤寡老人、殘疾人或五保老人等“三無”；社會化開放時(shí)期，其服務(wù)對象范圍開始擴(kuò)大，自費(fèi)老年人逐漸被招用。其次，服務(wù)主體的社會化。綜合治理期間，所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均為事業(yè)單位；社會化改革后，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開始興起，由政府以外的社會實(shí)體投資和管理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐漸增多，包括社區(qū)、街道、企業(yè)和個(gè)人。第三，服務(wù)機(jī)制社會化。在綜合治理時(shí)期，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理完全是行政化的；社會化開放后，組織開始精簡行政，下放權(quán)力，實(shí)行院長負(fù)責(zé)制。工作人員按勞取酬，獎勤罰懶，打破“大鍋飯”?？梢钥闯?，隨著宏觀政策的變化，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和功能發(fā)生了巨大的變化。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不再是單純的供養(yǎng)救濟(jì)單位，而是社會福利部門。但長期以來，人們對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的認(rèn)知仍停留在綜合治理時(shí)期，把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)視為政府專門為“三無”或五保老人設(shè)立的收養(yǎng)機(jī)構(gòu)。

三、制度調(diào)節(jié)期(1999-2008):激勵與監(jiān)督

從1979年到1998年的20年間，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策不斷開放，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量急劇增加。大多數(shù)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已經(jīng)完成了服務(wù)轉(zhuǎn)型，出現(xiàn)了政府委托運(yùn)營、民營救助、民營和非政府組織與企業(yè)聯(lián)合運(yùn)營等養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。1999年，民政部首次公布了民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)數(shù)據(jù)。當(dāng)年，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位1.7萬張，占整個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位的1.6%。進(jìn)入21世紀(jì)后，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宏觀政策延續(xù)了前一時(shí)期的大方向。2000年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部等部門關(guān)于加快社會福利社會化的意見》，明確提出“國家補(bǔ)貼一切社會力量積極興辦社會福利事業(yè)，建立投資主體多元化、公共服務(wù)對象多元化、運(yùn)作方式市場化的新型社會福利制度?！?；2005年，民政部發(fā)布《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機(jī)構(gòu)的意見》；2006年，國家老齡工作委員會辦公室、教育部、國家發(fā)展改革委、民政部等10個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，提出通過公共建設(shè)、民間救助、政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)等多種方式積極支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的建立。這一系列政策法規(guī)的頒布，表明了政府對社會力量興辦福利機(jī)構(gòu)的支持態(tài)度。

與前一時(shí)期養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開放政策不同，這一時(shí)期的宏觀政策不僅是簡單的自由化，而且是具體的激勵政策。2000年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等部門關(guān)于加快社會福利社會化的意見?！兑庖姟诽岢隽苏畬ι鐣α客顿Y養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予支持和優(yōu)惠的具體政策，如對地價(jià)給予適當(dāng)優(yōu)惠，對用電采取當(dāng)?shù)刈顑?yōu)價(jià)格，對電話和電信服務(wù)給予優(yōu)先照顧和優(yōu)惠等。

隨后，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)稅收政策的通知》，更詳細(xì)地規(guī)定了福利性、非營利性的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)(主要包括社會福利院、養(yǎng)老院、養(yǎng)老服務(wù)中心、老年公寓、養(yǎng)老院、康復(fù)中心、敬老院等。)社會力量包括個(gè)人投資的，對其自有房產(chǎn)、土地、車輛、船只暫免征收企業(yè)所得稅和房產(chǎn)稅。企業(yè)、社會團(tuán)體、個(gè)人等社會力量對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的捐贈，允許在繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅前全額扣除。

2005年頒布的《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機(jī)構(gòu)的意見》進(jìn)一步明確了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策，再次強(qiáng)調(diào)要做好“落實(shí)社會力量投資的福利性、非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的相關(guān)免稅規(guī)定”。毫無疑問，這些激勵政策直接影響著民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。從表3養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在不同年份的分布和增長情況可以看出，在國家宏觀激勵政策進(jìn)一步明確后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量和床位數(shù)量繼續(xù)在較高水平增長。

社會福利社會化的基本制度取向和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會化開放政策提高了社會服務(wù)效率，減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，但同時(shí)也出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)管理混亂、追求經(jīng)濟(jì)利益的短期行為、機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量低下、各地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡、不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間不公平競爭等一系列問題。在這種背景下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宏觀政策進(jìn)入了制度調(diào)整期。

1999年，民政部頒布了《福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，明確規(guī)定了福利機(jī)構(gòu)的審批、管理和相應(yīng)的法律責(zé)任。同年，建設(shè)部頒布了老年人建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。2001年，民政部批準(zhǔn)公布行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)》，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理提出了具體要求。2002年，民政部專門制定了國家老年護(hù)理人員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。從表4可以看出，在此期間，國務(wù)院、財(cái)政部、建設(shè)部、民政部等部門對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的審批、管理、建筑設(shè)計(jì)、財(cái)務(wù)、稅務(wù)等方面做出了明確規(guī)定，國家對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管逐步制度化、規(guī)范化、具體化。

四.標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)期(2009-):評估與規(guī)范

標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)期間，社會力量投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的激勵政策繼續(xù)實(shí)施，激勵的對象、方式和實(shí)施進(jìn)一步明確。

2012年，民政部發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》，提出鼓勵民間資本設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或服務(wù)設(shè)施，參與提供基本養(yǎng)老服務(wù)，落實(shí)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)惠政策，加強(qiáng)對民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的引導(dǎo)和規(guī)范。特別引人注目的是，《意見》明確指出:“民間資本舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或服務(wù)設(shè)施，可以根據(jù)組織宗旨區(qū)分營利性和非營利性，自主選擇兩類法人登記:民辦非企業(yè)單位和企業(yè)?！边@表明國家進(jìn)一步放寬了對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的注冊管理。此外，投資主體進(jìn)一步放開，鼓勵“外資在中國投資設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對國內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的稅收等現(xiàn)有優(yōu)惠政策也適用于符合條件的外國投資者”。

2013年，商務(wù)部、民政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于港澳服務(wù)提供者在內(nèi)地舉辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，允許港澳服務(wù)提供者通過新設(shè)或合并，以中外合資、中外合作或外資企業(yè)的形式在內(nèi)地設(shè)立營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)。

雖然政府在體制規(guī)范化時(shí)期制定了一系列關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)激勵和規(guī)范的政策，但這些政策在實(shí)施過程中存在很多問題，如缺位和錯位，甚至出現(xiàn)了政策未能監(jiān)督部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全事故的情況，經(jīng)媒體報(bào)道后引起了社會的廣泛關(guān)注。針對此類問題，2009年民政部決定對全國“兩個(gè)規(guī)范”、“一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”①的執(zhí)行情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查，并制定了非常詳細(xì)、有針對性的檢查表。表中的指標(biāo)包括設(shè)施設(shè)備、鏈接、服務(wù)、管理和團(tuán)隊(duì)建設(shè)四個(gè)維度，包括25個(gè)二級指標(biāo)和87個(gè)三級指標(biāo)。2010年，民政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)民政管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的建議(試行)》，提出在民政領(lǐng)域開展評級、符合性評估、標(biāo)準(zhǔn)論證等管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。2012年，國家標(biāo)準(zhǔn)委、國家發(fā)展改革委等27個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布了《社會管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化“十二五”規(guī)劃》，2013年制定了《社會管理和公共服務(wù)綜合標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施細(xì)則(試行)》。

2014年，民政部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見》。與這些標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)政策相聯(lián)系，在此期間，民政部及相關(guān)部門先后頒布實(shí)施了《敬老院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《社區(qū)老年人日托中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《國家養(yǎng)老工作者職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全管理》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)》、《光榮醫(yī)院服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》、《老年人能力評估》等一系列國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(詳見表6)?？梢钥闯?，這一時(shí)期養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的標(biāo)準(zhǔn)化趨勢非常明顯，可以稱之為“標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)期”。雖然養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策在規(guī)范化建設(shè)時(shí)期非常注重規(guī)范化建設(shè)，很多規(guī)章制度越來越細(xì)化，政策工具化、合理化趨勢越來越明顯，但并不意味著這一時(shí)期沒有宏觀制度建設(shè)。事實(shí)上，這一時(shí)期的監(jiān)管政策比前一時(shí)期更加加強(qiáng)和規(guī)范。

首先，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》(以下簡稱《老年人法》)的修訂從法律層面進(jìn)一步規(guī)定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件、準(zhǔn)入許可和變更、終止、收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)等準(zhǔn)入和管理制度，明確了相關(guān)部門對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)。此外，2013年民政部制定了兩個(gè)重要的部門規(guī)章——《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》，標(biāo)志著我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的成熟。其次，政府購買養(yǎng)老服務(wù)的制度化。自2002年《政府采購法》頒布以來，政府購買養(yǎng)老服務(wù)逐漸制度化。2014年8月，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、民政部、國家老齡工作委員會辦公室聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》?！锻ㄖ访鞔_指出:“到2020年，基本建立比較完整的政府購買養(yǎng)老服務(wù)體系，建立健全由購買者、養(yǎng)老服務(wù)對象和第三方組成的綜合評價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)購買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的績效評價(jià)。必須向公眾公布?！钡谌?，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評估制度化。

實(shí)際上，嚴(yán)格意義上的標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)該是從2017年民政部等6個(gè)部門發(fā)布《關(guān)于開展養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動的通知》時(shí)開始的，準(zhǔn)備進(jìn)行為期數(shù)年的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量大檢查。據(jù)2018年全國養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動相關(guān)會議介紹，自2017年行動啟動以來，全國已整改養(yǎng)老院隱患19.7萬個(gè)，依法取締、關(guān)閉、撤銷安全隱患嚴(yán)重、無法有效整改的養(yǎng)老院2000多家。

動詞 （verb的縮寫）摘要:中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策淺析

(一)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的基本分類

新中國成立65年來，政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)制定了一系列監(jiān)管政策。根據(jù)這些政策的目的和作用，我們可以將其歸納為四種類型:準(zhǔn)入政策、優(yōu)惠政策、扶持政策和規(guī)范政策。準(zhǔn)入政策主要考察養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的合法性，涉及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的登記審批，如《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》；優(yōu)惠政策主要包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在減稅、土地供應(yīng)、水電價(jià)格等方面的特殊優(yōu)惠待遇；配套政策是對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)政補(bǔ)貼和融資貸款的配套政策；規(guī)范性政策主要是針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理提出的。這種類型的政策文件很多，既有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體管理的政策，如《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)》，也有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理某一具體方面的政策，如《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全管理》。從規(guī)范性文件的類型來看，主要有三種:第一種是基本立法，如《老年人法》；第二種是最常見的部門規(guī)章，包括民政部門和其他有關(guān)部門發(fā)布或聯(lián)合發(fā)布的政策性文件；三是標(biāo)準(zhǔn)化文件，主要包括國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

(二)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的發(fā)展趨勢——從管制到監(jiān)管

如前所述，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策經(jīng)歷了全面控制、社會化開放、制度規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)四個(gè)主要發(fā)展階段(詳見表7)。在這樣一個(gè)不斷發(fā)展和完善的過程中，政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策體現(xiàn)了幾個(gè)重要的趨勢。

首先，政策取向是逐步去行政化。在社會福利社會化過程中，政府職能不斷萎縮，從服務(wù)提供到服務(wù)購買和監(jiān)管，從政府安排到政府支持和監(jiān)管，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記管理放松，各種準(zhǔn)入壁壘消除。

其次，政策的支撐作用逐步加強(qiáng)。面對日益嚴(yán)重的老齡化問題，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的支撐作用不斷加強(qiáng)，通過各種優(yōu)惠扶持政策，積極引導(dǎo)本地民間資本、港澳資本乃至海外資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。

再次，政策內(nèi)容逐漸具體化。從政策的基本內(nèi)容來看，無論是對民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持政策，還是對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評級政策，在早期大多是基本原則的陳述，而這些政策在近年來越來越清晰，越來越具有可操作性。特別是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評估政策非常詳細(xì)，接近操作手冊的形式。

最后，政策目標(biāo)在技術(shù)上變得越來越合理。在從“整體統(tǒng)治權(quán)”向技術(shù)治理權(quán)的過渡過程中，隨著政府采購服務(wù)和組織評估的制度化，民政部及相關(guān)部門制定了一系列國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策從注重登記、審批管理轉(zhuǎn)向機(jī)構(gòu)運(yùn)行和規(guī)范管理。

由此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策越來越專業(yè)化、科學(xué)化，但同時(shí)也容易陷入技術(shù)陷阱，存在制度公正和政策執(zhí)行的問題，特別是被凸顯的民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與公立機(jī)構(gòu)相比面臨著各種制度不公正。雖然政策制定的初衷是鼓勵和支持民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但在政策的具體實(shí)施過程中往往存在各種事實(shí)上的不平等。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的基本走向無疑與整個(gè)社會的宏觀背景有關(guān)，會受到國家與社會的關(guān)系、福利供給模式、政府職能等一系列因素的影響。今后，我們有必要進(jìn)一步分析這些宏觀因素與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的關(guān)系以及這些監(jiān)管政策的政策效果。

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主編:馬馳|編輯:李丹

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