融資平臺的來龍去脈。

最初融資平臺的概念主要突出其地方國企屬性，以及承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資的職能，之后政策強(qiáng)調(diào)融資平臺具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，“公益性項(xiàng)目”又進(jìn)一步完善成“公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目”。為了加深理解，我們嘗試從股權(quán)、平臺職能、平臺名單三個方面對融資平臺的概念進(jìn)行再探究，但是發(fā)現(xiàn)融資平臺的定義仍不太明晰。最終我們?nèi)圆捎萌谫Y平臺的廣義概念，即融資平臺是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

• 融資平臺監(jiān)管政策變遷。2008年以來，融資平臺的政策可以大致分為四個階段，即2008年-2009年、2010年-2014年9月、2014年9月-2016年11月、2016年11月至今。其中第一階段城投平臺受政策鼓勵，快速增長；第二階段俗稱“19號文”時期，對平臺的監(jiān)管主要是以信貸為抓手，控“量”為主；第三階段俗稱“43號文”時期，以“開正門、堵偏門”為主線，賦予地方政府舉債權(quán)，但實(shí)際執(zhí)行力度不強(qiáng)；第四階段為“后43號文”時期，注重疏堵結(jié)合，執(zhí)行性強(qiáng)。2019年5月5號《政府投資條例》出臺，從政府投資端限制地方政府舉債，但是5月21日國務(wù)院辦公廳發(fā)文，推動收費(fèi)高速公路項(xiàng)目的地方政府債券置換，為以收費(fèi)公路為主要業(yè)務(wù)的平臺公司帶來一波利好，“723”以來的城投監(jiān)管放松與城投債市火爆是否可持續(xù)？我們認(rèn)為仍需看后續(xù)配套措施。

• 未來平臺如何發(fā)展。短期來看，在政策強(qiáng)調(diào)平臺“按照市場化原則合理融資”的情況下，我們并不認(rèn)為短期內(nèi)平臺會面臨類似17年下半年強(qiáng)監(jiān)管的政策環(huán)境，監(jiān)管很有可能繼續(xù)維持寬松。但是長期來看，平臺轉(zhuǎn)型并實(shí)現(xiàn)與地方政府信用脫鉤是大勢所趨，只是時間問題。我們認(rèn)為的平臺公司轉(zhuǎn)型，是指在保持原有籌資建設(shè)開發(fā)職能的前提下，向市場化、盈利化轉(zhuǎn)型，并不意味著脫離籌資開發(fā)建設(shè)的本質(zhì)職能，否則平臺公司將失去核心競爭力。在此基礎(chǔ)上我們從多個角度對城投退出平臺，以及城投應(yīng)該采取怎樣的轉(zhuǎn)型路徑進(jìn)行了梳理。

• 風(fēng)險提示：（1）地方政府投融資機(jī)制受限，基建投資增長不及預(yù)期；（2）城投平臺再融資壓力加大，信用風(fēng)險上升。

去年7月23日國常會提出引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求；10月11日101號文[1]也提出了“合理保障融資平臺公司正常融資需求”的一系列舉措。那么，頻頻提到的融資平臺到底是什么？融資平臺怎樣形成的？未來融資平臺將如何發(fā)展？本文對融資平臺的來龍去脈和政策變遷進(jìn)行了梳理分析，以供投資者參考。

[1] 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2018]101號），

1.融資平臺的廣義概念

融資平臺首次出現(xiàn)在官方文件，是在2008年全球金融危機(jī)后的穩(wěn)增長時期， 2009年3月，中國人民銀行聯(lián)合原銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2009]92號）[2]（下文簡稱“92號文”）、《關(guān)于加快落實(shí)中央擴(kuò)大內(nèi)需投資項(xiàng)目地方配套資金等有關(guān)問題的通知》（財建[2009]631號）[3]，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。此后，一系列文件不斷對融資平臺的定義進(jìn)行界定和規(guī)范。

2010年6月10日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）[4]（下文簡稱“19號文”）將地方政府融資平臺公司定義為：由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這也是官方首次對政府融資平臺進(jìn)行明確定義，突出了融資平臺的地方國企屬性，以及承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資的職能。

隨后，2010年7月30日，財政部、國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于貫徹<國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知>相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財預(yù)[2010]412號）[5]（下文簡稱“412號文”），文件中進(jìn)一步明確了融資平臺公司為：由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類綜合性投資公司以及行業(yè)性投資公司。412號文對地方政府融資平臺的定義與19號文基本一致，但412號文對19號文定義中的“政府投資項(xiàng)目”加上了“公益性”，使得融資平臺承擔(dān)的項(xiàng)目更加明確，并通過列舉進(jìn)一步明確了融資平臺的范圍。

2010年10月，《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財金[2010]2881號）[6]（下文簡稱“2881號文”）中拓寬了融資平臺承擔(dān)的項(xiàng)目類型，將412號文中定義的“公益性項(xiàng)目”完善成“公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目”。

2011年原銀監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于地方政府融資平臺貸款監(jiān)管有關(guān)問題說明的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2011]191號）[7]，將地方政府融資平臺定義為“由地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人”。

2015年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題意見的通知》（國辦發(fā)[2015]40號）[8]（下文簡稱“40號文”），將融資平臺還原為19號文的初始定義，模糊化融資平臺的承接項(xiàng)目為“政府投資項(xiàng)目”。

在定義不斷變化的情況下，我們建議采用廣義概念理解融資平臺，即融資平臺是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

2.融資平臺概念再探究

為了更便于理解，我們嘗試從三個角度對平臺公司做出更細(xì)致的探討：

2.1. 股權(quán)歸屬界定范圍太廣

平臺公司是“由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立”，但是這個概念對于幾乎所有的地方國企都適用，僅靠股權(quán)歸屬界定融資平臺公司是不現(xiàn)實(shí)的。

2.2.平臺功能的定義還有待細(xì)化明確

平臺的功能是為政府投資項(xiàng)目融資，但是投資對象的范圍一直在變化，從最開始的政府投資項(xiàng)目（19號文），到政府公益性項(xiàng)目（412號文），再到政府公益性或者準(zhǔn)公益性項(xiàng)目（2881號文），再回到政府投資項(xiàng)目（40號文），可以看出以平臺功能界定平臺本來就是不穩(wěn)定的。事實(shí)上政府投資項(xiàng)目、公益性與準(zhǔn)公益性的定義本身也是需要細(xì)化明確。

• 政府投資項(xiàng)目：定義仍待完善

政府投資項(xiàng)目的概念是在我國建設(shè)工程投融資體制改革的實(shí)踐過程中逐步形成的。最初，政府投資項(xiàng)目稱為財政性投資項(xiàng)目，《財政性基本建設(shè)資金投資項(xiàng)目工程預(yù)、決算審查操作規(guī)程》（財基字[1999]37號）[10]中明確指出：財政性基本建設(shè)資金投資項(xiàng)目是指經(jīng)政府職能部門批準(zhǔn)立項(xiàng)，由各類財政性基本建設(shè)資金投資或部分投資的項(xiàng)目，但該文目前已被財政部廢止[11]。

在各地的文件中，對政府投資項(xiàng)目也有地方性的規(guī)定，如2018年9月，鎮(zhèn)江市發(fā)展和改革委員會及鎮(zhèn)江市財政局編印的《政府投資項(xiàng)目30問》[12]明確定義了政府投資項(xiàng)目，認(rèn)為政府投資項(xiàng)目是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方政府債券等方式獨(dú)資或合資興建的投資項(xiàng)目,并對政府投資項(xiàng)目的資金來源和投資范圍進(jìn)行了進(jìn)一步說明。2019年5月5日，《政府投資條例》[13]再次界定政府投資是指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等，并強(qiáng)調(diào)政府投資的資金投向應(yīng)以非經(jīng)營項(xiàng)目為主。

目前雖然多個文件提及政府投資項(xiàng)目，但非經(jīng)營性項(xiàng)目的界限仍未堵死，如《政府投資條例》規(guī)定“對確需支持的經(jīng)營性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式”，政府投資項(xiàng)目的邊界還需進(jìn)一步明確。

• 公益性、準(zhǔn)公益性：沒有統(tǒng)一規(guī)范

目前文件對“公益性”的定義包含以下幾種：

2010年6月，《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財預(yù)[2010]412號）[14]（以下簡稱“412號文”）和《關(guān)于印發(fā)地方政府融資平臺公司公益性項(xiàng)目債務(wù)核算暫行辦法的通知》（財會[2010]22號）[15]中規(guī)定“公益性項(xiàng)目”是指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》（國辦發(fā)明電[2013]20號）[16]（以下簡稱“20號文”）中提及“新的舉債主體用于公益性項(xiàng)目的債務(wù)僅包括用于交通運(yùn)輸（鐵路、公路、機(jī)場、港口等）、市政建設(shè)（地鐵、城市道路、公共交通、廣場、文體場館、綠化、污水及垃圾處理等）、保障性住房、土地收儲整理等的債務(wù)，不包括企業(yè)法人和自然人投資完全按市場化方式運(yùn)營項(xiàng)目形成的債務(wù)”，強(qiáng)調(diào)公益性項(xiàng)目不能按照市場化方式運(yùn)營的屬性。

除此以外還陸續(xù)有文件提及“公益性資產(chǎn)”概念，2881號文中認(rèn)定“公益性資產(chǎn)”是指主要為社會公共利益服務(wù)，且依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)不得或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)。大部分文件提及到的“公益性資產(chǎn)”包括公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公園、事業(yè)單位資產(chǎn)等。

整體來看，公益性項(xiàng)目具體涵蓋哪些行業(yè)目前尚無統(tǒng)一規(guī)范，在實(shí)際應(yīng)用中要視情況而定。目前擁有的文件資料都提到屬于公益性項(xiàng)目的有：市政道路、公共交通、保障性住房，可能是相對穩(wěn)妥的公益性項(xiàng)目。

“準(zhǔn)公益項(xiàng)目”提及非常少，目前上沒有公開文件對其進(jìn)行定義與說明。我們認(rèn)為大致可包含以下幾類：1.公共服務(wù)項(xiàng)目：包括供水、供電（電力）、供氣、供熱等；2.公共交通建設(shè)運(yùn)營項(xiàng)目：包括高速公路投資運(yùn)營、鐵路、港口、碼頭、機(jī)場（民航）建設(shè)運(yùn)營、軌道交通建設(shè)運(yùn)營、城市交通建設(shè)運(yùn)營等。通過與文件中“公益性項(xiàng)目”定義對比，可以發(fā)現(xiàn)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的顯著特征是其可產(chǎn)生部分經(jīng)營性收入，存在市場化運(yùn)作的可能性。

2.3.平臺名單難以實(shí)時覆蓋新平臺

“名單制”似乎是解決如何判定平臺公司的好方法，目前公開市場下的融資平臺名單有：銀保監(jiān)會口徑、中債登口徑。

銀保監(jiān)會口徑下，截至5月20日全國共有11,564家地方政府融資平臺，就地域分布情況看，浙江省、四川省、江蘇省分別是政府融資平臺數(shù)量排名前三位的省份。其中，浙江省現(xiàn)存地方政府融資平臺最多，共計(jì)1,492個；其次是四川省，共計(jì)785個；再次是江蘇省，共計(jì)752個。

中債登口徑主要來自于中國國債登記結(jié)算有限公司2014年5月19日推出 “中債城投債收益率曲線”時設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)[17]，僅針對發(fā)債的城投平臺，樣本較少，目前含有2,100家平臺公司。

但是即使有名單，仍然存在問題。為規(guī)避監(jiān)管，平臺公司往往會“另起爐灶”， 但現(xiàn)有名單僅針對存量的平臺公司，“名單制”下可能會遺漏不少新平臺。

綜合以上來看，平臺概念只是給出了平臺的一些特征，名單監(jiān)管也無法全覆蓋，平臺定義難以精確化，所以我們?nèi)匀唤ㄗh采用廣義概念理解何為平臺公司。

3.有哪些類型的融資平臺？

融資平臺有多種分類方法，我們認(rèn)為按業(yè)務(wù)分類比較清晰。

按業(yè)務(wù)分類：主要業(yè)務(wù)還是基建、棚改、土地整理開發(fā)。

由于銀保監(jiān)會口徑下，不少平臺公司的主營業(yè)務(wù)不夠清晰，因此我們以中債登口徑下城投債對應(yīng)的平臺公司（共2,100家，去除無數(shù)據(jù)24家，有效數(shù)據(jù)共2,076家）做出如下統(tǒng)計(jì)：

目前市場上城投平臺的業(yè)務(wù)類型主要有：1.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：城市基礎(chǔ)設(shè)施主要是指交通運(yùn)輸、機(jī)場、港口、水利等設(shè)施，是保證城市設(shè)施運(yùn)行的保障；2.土地整理與開發(fā)：土地整理開發(fā)是指按照土地規(guī)劃，通過經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等手段對土地利用狀況進(jìn)行調(diào)查、改造、綜合整治來提高土地集約利用率和產(chǎn)出率的工作；3.公用事業(yè)：公用事業(yè)是指具有各企業(yè)、事業(yè)單位和居民共享的基本特征的，服務(wù)于城市生產(chǎn)、流通和居民生活的各項(xiàng)事業(yè)的總稱。具體來說包括環(huán)境衛(wèi)生、安全事業(yè)；交通運(yùn)輸事業(yè)；自來水、電力、煤氣、熱力；其他公共日常如文化娛樂場所等；4.國有資產(chǎn)運(yùn)營：即國有資產(chǎn)的所有人或代理人為保證國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置、合理利用所進(jìn)行的一系列籌劃、決策活動；5.棚改：即公益性住房，包括棚戶區(qū)、保障房、安置房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等；6.園區(qū)開發(fā)：即國家為促進(jìn)某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)而創(chuàng)立的特殊區(qū)位建設(shè)；7.綜合類:指包含多個核心業(yè)務(wù)的平臺公司；8.其他：一些平臺公司承擔(dān)非公益性項(xiàng)目，如房屋租賃、貿(mào)易、住宿餐飲、金融、煤炭開采等。

可見，城投平臺的主要業(yè)務(wù)還是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚改、土地整理開發(fā)，同時疊加轉(zhuǎn)型壓力，從事非公益性項(xiàng)目（其他類）的平臺也不在少數(shù)。

4.融資平臺和一般公司的區(qū)別在哪里？

這里的“一般公司”指的是已經(jīng)實(shí)現(xiàn)市場化的公司，也即實(shí)現(xiàn)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，具有一定權(quán)力和義務(wù)的法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，這其中包括已經(jīng)市場化轉(zhuǎn)型成功的平臺，以及承接可以產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的公益性事業(yè)并且依靠自身收益償還負(fù)債的平臺公司。

4.1.經(jīng)營目標(biāo)

平臺公司是地方政府為了籌資開發(fā)建設(shè)而組建的公司，服務(wù)對象是地方政府，經(jīng)營目標(biāo)是為了滿足地方政府的投融資需求，確保配套資金的落地。而一般公司的經(jīng)營目標(biāo)是通過出售商品或者服務(wù)實(shí)現(xiàn)利潤最大化。

4.2.控股方與管理人員

平臺公司全部是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，其背后的控股方多是地方國資委、財政局或者人民政府，城投公司的高級管理人員大部分地方政府直接任命，往往與地方政府部門是“一套人馬、兩塊牌子”。

但是一般公司背后的控股方形式多樣，包括母公司法人、國家資本、個人等多種形式。

4.3.政府信用

政府信用是區(qū)別一般公司和平臺公司最重要的點(diǎn)，因?yàn)槠脚_公司成立的目的就是為了幫地方政府融資，本質(zhì)上與地方政府職能部門沒有太大區(qū)別，僅僅只是對外套了一個“企業(yè)身份”。所以平臺公司的債務(wù)往往被市場視為是地方政府舉債的另一個通道，本質(zhì)上仍是地方政府償還，也即市場廣泛提及到的城投債背后的“政府信仰”。

但是一般企業(yè)需要實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，背后有的僅僅是自己的信用作支撐。

4.4.財務(wù)狀況

平臺公司是政府投資項(xiàng)目的載體，項(xiàng)目運(yùn)營模式包括BT、回購等等，周期長且回款時間往往不確定，導(dǎo)致賬面上其他應(yīng)收款、應(yīng)收賬款、存貨是主要的流動資產(chǎn)，而非流動資產(chǎn)中包含了大量地方政府注入的土地使用權(quán)、公益性資產(chǎn)等，資產(chǎn)端的造血能力并不強(qiáng)。平臺公司的盈利能力對政府補(bǔ)助的依賴性非常高，不少平臺公司在未包括政府補(bǔ)助前的凈利潤甚至為負(fù)，無法實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧。

而一般公司根據(jù)不同行業(yè)，財務(wù)狀況往往表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

[2] 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2009]92號），

[3] 《關(guān)于加快落實(shí)中央擴(kuò)大內(nèi)需投資項(xiàng)目地方配套資金等有關(guān)問題的通知》（財建[2009]631號），

[4] 《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號），www.gov.cn/zwgk/2010-06/13/con

[5]《關(guān)于貫徹<國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知>相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財預(yù)[2010]412號），

[6] 《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財金[2010]2881號），

[7] 《關(guān)于地方政府融資平臺貸款監(jiān)管有關(guān)問題說明的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2011〕191號），

[8]《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕40號）,

[9] 《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2010]244號）,

[10] 《財政性基本建設(shè)資金投資項(xiàng)目工程預(yù)、決算審查操作規(guī)程》（財基字[1999]37號），

[11] 《中華人民共和國財政部令第16號》， 200805

[12] 《政府投資項(xiàng)目30問》，

[13]《政府投資條例》（國令第712號），

[14] 《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財預(yù)[2010]412號），

[15] 《關(guān)于印發(fā)地方政府融資平臺公司公益性項(xiàng)目債務(wù)核算暫行辦法的通知》（財會[2010]22號），

[16] 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》(國辦發(fā)明電[2013]20號)，

[17] 關(guān)于推出“中債城投債收益率曲線”和部分企業(yè)債收益率曲線更名和合并的通知，

[18] 由于大部分平臺公司業(yè)務(wù)涉及廣泛，歸結(jié)為單一主營業(yè)務(wù)難度較大，不同業(yè)務(wù)內(nèi)的平臺公司可能重疊度較高。

各監(jiān)管部門不斷完善對融資平臺的監(jiān)管，強(qiáng)化地方政府風(fēng)險防范的政策性文件頻出。具體來說可以分位以下幾個階段，2008-2009年是政策支持階段，城投平臺市場快速擴(kuò)張。2010年19號文拉開平臺監(jiān)管的序幕，直至2014年《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）[19](下文簡稱“43號文”)出臺以前，平臺監(jiān)管以信貸為重要抓手，以控“量”為主要手段，重堵不重疏。2014年-2016年11月是“43號文”時期，強(qiáng)調(diào)“開正門、堵偏門”，并賦予地方政府舉債權(quán)，但政策性執(zhí)行力度較差。2016年11月《關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函[2016]88號）（下文簡稱“88號文”）[20]的出臺標(biāo)志著“后43號文”時期的開啟，這個階段強(qiáng)調(diào)“疏堵結(jié)合”應(yīng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險，雖然中間政策有過放松，但是執(zhí)行力度非常強(qiáng)。

2008-2009年：政策多方利好，城投債爆發(fā)式增長

2008年9月國際金融危機(jī)開始，為緩解國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力，11月中央國務(wù)院出臺“4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃”，但中央財政僅提供1.1億元資金支持，為解決地方政府配套資金融資困難，2009年3月人民銀行聯(lián)合銀監(jiān)會發(fā)布92號文支持有條件的地方政府組建融資平臺拓寬融資渠道，財政部同年10月發(fā)布《關(guān)于加快落實(shí)中央擴(kuò)大內(nèi)需投資項(xiàng)目地方配套資金等有關(guān)問題的通知》（財建[2009]631號），表示地方政府配套資金可利用政府融資平臺通過市場機(jī)制籌措，融資平臺借此機(jī)會快速發(fā)展。

2010-2014年（“19號文”時期）：以信貸為重要抓手，以控量為主要手段，重堵不重疏

平臺公司薄弱的自主盈利能力無法支撐快速膨脹的債務(wù)，市場看好城投債主要是債務(wù)背后的“政府信仰”，但越滾越大的城投債務(wù)也給地方政府帶來了更大的償債壓力。2010年6月國務(wù)院發(fā)布19號文，要求制止地方政府違規(guī)擔(dān)保，銀行加強(qiáng)平臺信貸管理。該文件開啟了城投監(jiān)管的閘門，隨后發(fā)改委以提高平臺發(fā)債標(biāo)準(zhǔn)為方針（發(fā)改辦財金[2010]2881號），銀監(jiān)會以“減存量，禁新增”為主線（銀監(jiān)發(fā)[2011]34號[21]），積極響應(yīng)19號文。

2012年由于基建投資增速放緩，發(fā)改委適當(dāng)放松平臺發(fā)債要求，銀監(jiān)會對平臺信貸標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬忈尨媪浚匦略觥保?銀監(jiān)發(fā)[2012]12號文[22]），政策有所放松，由此帶來了城投融資的新一輪擴(kuò)容。

2012年末地方政府違規(guī)融資再抬頭，四部委聯(lián)合發(fā)文（財預(yù)[2012]463號[23]），此次發(fā)文不再僅僅控規(guī)模，還關(guān)注堵后門，如政府違規(guī)BT模式舉債建設(shè)公益性項(xiàng)目，違規(guī)向融資平臺提供擔(dān)?；蜃①Y等等，隨后銀監(jiān)會發(fā)文（銀監(jiān)辦發(fā)[2013]71號[24]）從嚴(yán)控制平臺貸款，堵住銀行向平臺違規(guī)融資的通道。

2013年下半年棚改進(jìn)程加速，發(fā)改委簡化發(fā)行條件（發(fā)改辦財金[2013]2050號[25]），并特別關(guān)照棚改債，城投平臺壓力暫緩。

整體來看，這個階段的監(jiān)管更多是在“量”上做文章，并未深究平臺大規(guī)模舉債帶來的地方政府債務(wù)問題。

2014年9月-2016年11月（“43號文”時期）：開正門、堵偏門，賦予地方政府舉債權(quán)

前期政府對平臺監(jiān)管政策效果難說滿意。2014年10月，國務(wù)院正式發(fā)布43號文，一方面明確要求剝離融資平臺的政府融資職能，不得通過企事業(yè)單位等舉措政府債務(wù)，并以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，對存量債務(wù)進(jìn)行甄別，另一方面為政府融資開放明渠——地方政府適度舉債以及PPP模式，自此平臺監(jiān)管邁入“43號文”時期。隨后發(fā)改委積極響應(yīng)號召，大幅提高企業(yè)債發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)[26]，地方政府債券發(fā)行辦法也配套出臺（財庫[2015]64號[27]、83號[28]）。

但是2015年國內(nèi)GDP增速連續(xù)多個季度下滑，穩(wěn)增長成為首要任務(wù)，基建放量是主要的調(diào)節(jié)手段，城投政策開始走向邊際寬松。2015年1月證監(jiān)會第113號令[29]運(yùn)行公開發(fā)行公司債，地產(chǎn)公司和類平臺企業(yè)成為主要發(fā)行主體， 2015年5月，財政部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題的意見》（國辦發(fā)[2015]40號）[30]，要求支持在建項(xiàng)目的存量融資需求，發(fā)改委隨后放寬企業(yè)債發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)，并隨后進(jìn)一步簡化了申報程序（發(fā)改辦財金[2015]1327號[31]、3127號[32]），2015年下半年以來大量資金涌入融資平臺，城投債發(fā)行再度迎來高峰，2016年城投債發(fā)行規(guī)模2.56萬億元，同比增長39.61%，發(fā)行只數(shù)2,609只，同比增長38.78%。

該階段政策方向轉(zhuǎn)為“開正門、堵偏門”，賦予地方政府合法的直接舉債權(quán)，力圖以透明的地方政府債替代城投平臺債務(wù)，但受穩(wěn)增長經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的影響，基建持續(xù)發(fā)力，導(dǎo)致政策實(shí)際執(zhí)行力度明顯不大。

2016年11月-至今（“后43號文”時期）：繼續(xù)加強(qiáng)疏堵結(jié)合，執(zhí)行性強(qiáng)

2016年11月國務(wù)院辦公廳發(fā)布88號文，進(jìn)一步明確地方政府債務(wù)界限以及進(jìn)一步規(guī)范融資過程中出現(xiàn)的新的違規(guī)操作手段，并繼續(xù)“疏堵結(jié)合”為主線清理地方政府債務(wù)。該文件的發(fā)布結(jié)束了2015年下半年以來的平臺寬松監(jiān)管周期，自此開始，監(jiān)管政策不斷加碼：一方面，繼續(xù)推行地方政府債券同時陸續(xù)推出土儲專項(xiàng)債、收費(fèi)公路專項(xiàng)債、棚改專項(xiàng)債等試點(diǎn)，財辦金[2018]92號[33]、國資發(fā)財管[2017]192號文[34]規(guī)范PPP項(xiàng)目發(fā)展，為兩大政府融資前門打好基礎(chǔ)。另一方面，財預(yù)[2017]50號[35]（以下簡稱“50號文”）、財預(yù)[2017]87號[36]、發(fā)改辦財金[2018]194號、財金[2018]23號[37]（以下簡稱“23號文”）等重磅文件陸續(xù)發(fā)布，要求各省全面對各部門和各市縣違規(guī)融資和擔(dān)保行為進(jìn)行摸底排查與清理整改，嚴(yán)禁各地以政府購買服務(wù)名義違規(guī)舉債，不僅對最終出資人（地方政府）加強(qiáng)監(jiān)管，還對資金融入方（城投平臺）、資金來源方（金融機(jī)構(gòu)、發(fā)債要求等）嚴(yán)格限制。

不同于“43號文”階段，本階段政策執(zhí)行效力明顯增強(qiáng)： 2017年開始審計(jì)署、財政部發(fā)布報告問責(zé)和整治多地違規(guī)舉債，通過設(shè)定“負(fù)面清單”，強(qiáng)化地方債務(wù)風(fēng)險防控；17萬億元PPP項(xiàng)目集中大清理，限制央企參與PPP；多地暫停政府類投資建設(shè)項(xiàng)目，新疆、湖南等多地發(fā)文，按“停、緩、撤、調(diào)”原則壓減投資項(xiàng)目。在監(jiān)管重壓下，2017年-2018年上半年，平臺通過債券融資明顯遇冷。

面對市場的恐慌，2018年7月23日國務(wù)院常務(wù)會議再次放松政策，會議強(qiáng)調(diào)要“按照市場化原則滿足融資平臺合理需求”，并在之后的一系列文件中強(qiáng)調(diào)加大基建與補(bǔ)短板領(lǐng)域投入，由于平臺承接項(xiàng)目涉及大部分基建以及補(bǔ)短板，市場再一次看好城投債，平臺融資終于得以喘息。

2019年5月5日，《政府投資條例》（國令第712號）出臺，該文對城投平臺的可能影響有：1.明確城投公司不得以墊資、BT等形式為政府投資項(xiàng)目提供資金，城投公司面臨融資壓力下降；2.地方財力有限，政府相關(guān)的項(xiàng)目可能縮減。但是緊接著5月21日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《深化收費(fèi)公路制度改革取消高速公路省界收費(fèi)站實(shí)施方案》[38]，推動收費(fèi)高速公路項(xiàng)目的地方政府債務(wù)置換，為以收費(fèi)公路為主要業(yè)務(wù)的平臺公司帶來一波利好?！?23”之后城投債的行情能否持續(xù)以及持續(xù)多久仍需要看配套政策的出臺。

整體來看，“后43號文”時代，政策執(zhí)行力度明顯加強(qiáng)，雖然對平臺監(jiān)管有緊有松，但是“嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險，督促平臺轉(zhuǎn)型并實(shí)現(xiàn)與政府融資職能脫鉤”的主線條從未改變。

[19]《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號），

[20] 《關(guān)于簡化企業(yè)債券審報程序加強(qiáng)風(fēng)險防范和改革監(jiān)管方式的意見》（發(fā)改辦財金〔2015〕3127號），

[21] 《關(guān)于切實(shí)做好2011年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2011]34號），

[22]《關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2012]12號）， 168486.html

[23] 《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)[2012]463號），

[24] 《2013年農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作要點(diǎn)的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2013]71號），

[25] 《關(guān)于企業(yè)債券融資支持棚戶區(qū)改造有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財金[2013]2050號），

[26] 《關(guān)于全面加強(qiáng)企業(yè)債券風(fēng)險防范的若干意見》，

[27] 《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫[2015]64號），

[28]《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫[2015]83號），

[29]《公司債券發(fā)行與交易管理辦法》，

[30] 《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題的意見》（國辦發(fā)[2015]40號），

[31] 《關(guān)于充分發(fā)揮企業(yè)債券融資功能支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平衡較快發(fā)展的通知》（發(fā)改辦財金〔2015〕1327號），

[32] 《關(guān)于簡化企業(yè)債券審報程序加強(qiáng)風(fēng)險防范和改革監(jiān)管方式的意見》（發(fā)改辦財金〔2015〕3127號），

[33] 《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號），

[34] 《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)分線管控的通知》（財辦金[2017]192號），

[35] 《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)[2017]50號)，

[36] 《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)[2017]87號)，

[37] 《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》(財金[2018]23號)，

[38] 《深化收費(fèi)公路制度改革取消高速公路省界收費(fèi)站實(shí)施方案》，

1.剝離政府信用是大勢所趨

1.1 短期能按市場化原則合理融資，但長期平臺仍將剝離政府信用

17年和18年上半年城投債在嚴(yán)監(jiān)管的重壓下，發(fā)行量出現(xiàn)了明顯下降。直至2018年“723”國務(wù)院常委會議對平臺公司融資提出“引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求”，融資平臺才得以喘息，發(fā)債進(jìn)入新的一輪行情，那么何為“市場化原則”和“合理融資需求”呢？

“市場化原則”目前尚無統(tǒng)一定論，但已在多個文件中提及，在更具體的文件出臺以前，我們更傾向于認(rèn)為該原則要求金融機(jī)構(gòu)為平臺提供融資至少要符合監(jiān)管需求，也即23號文中提及的兩大原則：按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查、確保其自有經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息。

“合理融資”可以從在建項(xiàng)目和新建項(xiàng)目兩個角度來看，國辦發(fā)[2018]101號提出，在建項(xiàng)目在不擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險的前提下與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商繼續(xù)融資，在不增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，對存量隱性債務(wù)難以償還的，允許融資平臺公司在與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)，也即在不進(jìn)一步增加隱性債務(wù)風(fēng)險的前提下允許金融機(jī)構(gòu)對在建項(xiàng)目予以融資或者是資金周轉(zhuǎn)支持。對于新建項(xiàng)目，目前尚無統(tǒng)一規(guī)范，但是就發(fā)改委[1806]號文來看，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域或補(bǔ)短板板塊融資可能限制不大。

2019年5月5號《政府投資條例》出臺，從政府投資端限制地方政府舉債規(guī)模，造成市場上新一輪的城投嚴(yán)監(jiān)管擔(dān)憂，但是緊接著5月21日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《深化收費(fèi)公路制度改革取消高速公路省界收費(fèi)站實(shí)施方案》，推動收費(fèi)高速公路項(xiàng)目的地方政府債券置換，為以收費(fèi)公路為主要業(yè)務(wù)的平臺公司帶來一波利好。所以短期來看，在政策強(qiáng)調(diào)平臺“按照市場化原則合理融資”的情況下，我們并不認(rèn)為短期平臺融資會承受類似17年下半年強(qiáng)監(jiān)管的重壓，很有可能短期維持寬松。

但是長期來看，隨著政府債務(wù)清理開始步入隱性債務(wù)清理后，融資平臺作為地方政府隱性債務(wù)的主要載體，剝離其與地方政府的擔(dān)保關(guān)系是化解地方政府債務(wù)的主要任務(wù)之一。而平臺的初始職能——代替地方政府投融資，也將部分被地方政府債券和PPP取代。（具體隱性債務(wù)相關(guān)研究可參照本團(tuán)隊(duì)上一篇報告《啥是隱性債務(wù)——政府性債務(wù)和城投專題研究之一》[39]）

1.2.城投陸續(xù)退出平臺，不再承擔(dān)地方政府融資職能

目前許多平臺公司宣布退出平臺，也即不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。這個“退出”目前有兩種途徑，一種是依靠地方政府發(fā)布聲明，還有一種是退出銀保監(jiān)會名單，后者比前者的程序要嚴(yán)格得多。

《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)除監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2013]10號）[40]文件對城投如何退出銀保監(jiān)會名單進(jìn)行了說明。

平臺退出的前提條件:一是符合現(xiàn)代公司治理要求，屬于按照商業(yè)化原則運(yùn)作的企業(yè)法人；二是資產(chǎn)負(fù)債率在70%以下，財務(wù)報告經(jīng)過會計(jì)師事務(wù)所審計(jì)；三是各債權(quán)銀行對融資平臺的風(fēng)險定性均為全覆蓋;四是存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預(yù)算管理并已落實(shí)預(yù)算資金來源，且存量貸款的抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等已整改合格;五是誠信經(jīng)營，無違約記錄，可持續(xù)獨(dú)立發(fā)展。

平臺退出程序：一是牽頭行發(fā)起。由牽頭行發(fā)起，各債權(quán)銀行認(rèn)真審核并形成一致性退出意見。二是各總行審核批準(zhǔn)。各債權(quán)銀行分支機(jī)構(gòu)將融資平臺退出申請報各總行審核批準(zhǔn)。三是三方簽字。各債權(quán)銀行獲總行退出審批通過后，與地方政府相關(guān)部門、平臺公司進(jìn)行溝通協(xié)商并由三方簽字確認(rèn)。四是退出承諾。在三方簽字的同時，地方政府及相關(guān)部門應(yīng)明確承諾不再為“退出類”平臺新增貸款提供任何擔(dān)保;各銀行應(yīng)明確承諾按審慎信貸原則進(jìn)行貸款管理，并獨(dú)立承擔(dān)新增貸款風(fēng)險。五是監(jiān)管備案。牽頭行將有關(guān)資料收集完整后向融資平臺屬地監(jiān)管機(jī)構(gòu)報備，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在融資平臺報表中標(biāo)示退出。平臺退出時間以三方簽字時間為準(zhǔn)。

“退出類”新增貸款應(yīng)嚴(yán)格遵循產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策和一般公司貸款條件，實(shí)行“誰貸款，誰承擔(dān)風(fēng)險”的責(zé)任追究機(jī)制。

而另一種模式是通過地方政府公告聲明城投將退出融資平臺，不再承擔(dān)政府融資職能。比如紹興市以公告轉(zhuǎn)型的方式[41]，將全市181家平臺公司全部完成轉(zhuǎn)型，浙江省正大刀闊斧推動平臺公司退出平臺[42]。

2.平臺轉(zhuǎn)型勢在必行

具體來說，43 號文、225 號文[43]、50 號文、194號文等重量級監(jiān)管文件都在強(qiáng)調(diào)推動城投平臺積極轉(zhuǎn)型。事實(shí)上，城投平臺轉(zhuǎn)型對于公司也有一定好處，一方面，城投轉(zhuǎn)型是響應(yīng)政策號召，另一方面地方政府宣布不再承擔(dān)地方政府融資職能后才能獲得新的融資渠道或者參與到PPP項(xiàng)目中，獲得更多的融資職能。

2.1.平臺公司怎么轉(zhuǎn)型？

需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，轉(zhuǎn)型謀生存，不能脫離平臺公司籌資開發(fā)建設(shè)的本質(zhì)職能，否則平臺公司將失去核心競爭力。所以我們認(rèn)為平臺公司轉(zhuǎn)型，是指在保持原有籌資建設(shè)開發(fā)職能的前提下，向市場化、盈利化轉(zhuǎn)型，通過業(yè)績考核求得生存，而不再是靠政府兜底，或者是增加經(jīng)營范圍，變成擁有實(shí)體業(yè)務(wù)的企業(yè)。

1.政府角度：

目前，陜西省、山東省、江蘇省、浙江省都分別出臺了平臺轉(zhuǎn)型的意見，我們從中選取了2個最具有代表性的文件來說明政府角度應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)平臺公司轉(zhuǎn)型。具體各地的轉(zhuǎn)型相關(guān)文件見圖表18。

《陜西省財政廳關(guān)于印發(fā)<關(guān)于推進(jìn)我省融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見>的通知》[44]：轉(zhuǎn)型后將只剩下公益類國有企業(yè)和市場化運(yùn)營企業(yè)

該文件延續(xù)了19號文的規(guī)定將融資平臺分為四類：一、只承擔(dān)公益性融資任務(wù)且依靠財政性資金償還債務(wù)的平臺公司；二、除承擔(dān)公益性融資以外還承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的平臺公司；三、有穩(wěn)定經(jīng)營收入的公益性項(xiàng)目（也即前文提到的“準(zhǔn)公益性項(xiàng)目”）并且主要依靠自身收益償還債務(wù)的平臺公司；四、承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺。

但19號文出臺尚已久，對于一二類項(xiàng)目僅說明要剝離政府融資職能，鼓勵三四類項(xiàng)目繼續(xù)推進(jìn)市場化，而陜西省財政廳進(jìn)行了明確說明，要求撤銷第一類平臺，將第二類平臺轉(zhuǎn)型為公益類國有企業(yè)，鼓勵三四類企業(yè)繼續(xù)按照市場化方式承擔(dān)職能。按照該文件要求，平臺公司清理完成后將只剩下兩類：公益類平臺以及市場化的平臺。

《衢州市人民政府辦公室關(guān)于市級政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的實(shí)施意見》（衢政辦發(fā)[2018]88號）[45]

該文件在大多部分條例上同其他地方政府沒有太大區(qū)別，但是提出了第三方中介評估轉(zhuǎn)型以及政府性資源封閉方案，且非常詳細(xì)的總結(jié)了地方政府在平臺轉(zhuǎn)型方面的工作內(nèi)容，所以我們認(rèn)為有一定的代表性。文件規(guī)定政府在平臺轉(zhuǎn)型的工作內(nèi)容有：

一、全面清查資產(chǎn)、項(xiàng)目、收益和負(fù)債。這一步主要是為了再一次核定隱性債務(wù)情況以及政府投資項(xiàng)目的資金來源、規(guī)模、去向等情況；

二、綜合評估政府土地等資源要素和平臺公司資產(chǎn)負(fù)債情況。這一步是摸清平臺公司的底細(xì)，從而制定幫助轉(zhuǎn)型的方案；

三、制定政府性資源封閉運(yùn)行方案。這一步是以往其他文件中沒有提到的，其規(guī)定“全面梳理市委市政府已經(jīng)確定實(shí)施的所有完工、續(xù)建、新建、前期項(xiàng)目以及市‘十三五’規(guī)劃明確將要實(shí)施的重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求，確定未來5年每年的政府性項(xiàng)目建設(shè)資金需求，以及現(xiàn)融資平臺公司未來5年隱性債務(wù)清理要求歸還的債務(wù)本息，鎖定政府性項(xiàng)目建設(shè)總資金需求，制定政府性建設(shè)資源封閉運(yùn)行方案。通過資產(chǎn)、資源整合匹配，確保政府性項(xiàng)目建設(shè)總資金平衡?！?/p>

這一條明確了5年的時間期限，并通過現(xiàn)金流匹配，保證了債務(wù)償還的平穩(wěn)進(jìn)行。

四、推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)性注入。這一條是許多文件都提到的一條，是對轉(zhuǎn)型平臺公司的實(shí)質(zhì)性救助。

五、擬轉(zhuǎn)型融資平臺公司制定具體實(shí)施方案。

六、發(fā)布公司轉(zhuǎn)型公告。這一條與其他地方政府不同的是，提出了要聘請第三方中介對轉(zhuǎn)型平臺公司出具市場化主體地位的咨詢報告。通過加入第三方介入斬斷政府與城投的聯(lián)系可謂是一個創(chuàng)新之舉。

七、分布推進(jìn)國有企業(yè)兼并重組。

2.具體業(yè)務(wù)角度：

為了更細(xì)致的說明不同業(yè)務(wù)的平臺公司該如何轉(zhuǎn)型，我們針對前文對城投平臺的業(yè)務(wù)分類，來分別探討平臺公司該如何轉(zhuǎn)型。

• 其他類：實(shí)體化轉(zhuǎn)型壓力大

我們之所以把其他類放在第一個說明，一方面是因?yàn)橥ㄟ^前文的統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在不少平臺公司正在嘗試實(shí)體化業(yè)務(wù)，另一方面也是想要先說明為什么實(shí)體化轉(zhuǎn)型不具有太大可行性。

首先，現(xiàn)在的平臺公司主要做的是三類業(yè)務(wù)：一類是項(xiàng)目收益能夠覆蓋還款的類似于使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，這類項(xiàng)目不需要財政支持，甚至不需要是平臺公司建設(shè)，就會吸引大量的投資方介入，所以平臺公司在這類業(yè)務(wù)里沒有轉(zhuǎn)型必要；另外兩類是有收入但無法覆蓋還款以及沒有收入的項(xiàng)目，后兩類項(xiàng)目是平臺公司的主要項(xiàng)目，得依靠財政資金來償還。

再來看平臺公司的優(yōu)勢，對于第一類業(yè)務(wù)，項(xiàng)目本身并沒有用到多少平臺公司的資源，且項(xiàng)目本身就符合政策規(guī)定，沒有必要轉(zhuǎn)型。真正想要實(shí)體化轉(zhuǎn)型的是第二三類公司，但是這類公司參與實(shí)體化業(yè)務(wù)有優(yōu)勢嗎？當(dāng)前的市場環(huán)境下，專業(yè)企業(yè)苦心造詣數(shù)十年尚且面臨激烈的市場競爭，而平臺公司除了投融資和簡單開發(fā)建設(shè)以外，并未掌握實(shí)體的市場競爭優(yōu)勢，這種情況下還要強(qiáng)制實(shí)業(yè)轉(zhuǎn)型可能并不是明智之選。

• 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類：向“授權(quán)建設(shè)管理”轉(zhuǎn)型

首先經(jīng)營城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類的平臺公司大多業(yè)務(wù)是工程建設(shè)，完成建設(shè)后依靠政府回購，這類企業(yè)里有大量的19號文里所指的一二類平臺，也就是承接公益性項(xiàng)目投融資或者是建設(shè)運(yùn)營，但是得依靠當(dāng)?shù)卣畠斶€債務(wù)的平臺公司，是轉(zhuǎn)型的重災(zāi)區(qū)。

這類平臺公司轉(zhuǎn)型，要抓住優(yōu)勢，其優(yōu)勢在于在工程建設(shè)投融資以及項(xiàng)目管理上具有一定的經(jīng)驗(yàn)。2018年初，江蘇省發(fā)布《推進(jìn)政府投資工程集中組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》（蘇建建管[2018]23號）[46]，針對政府投資工程，推行“授權(quán)建設(shè)管理”模式，也即政府授權(quán)集中組織建設(shè)實(shí)施單位和建設(shè)施工單位，其中集中組織建設(shè)實(shí)施單位并不負(fù)責(zé)施工，只是負(fù)責(zé)控制投資以及項(xiàng)目管理?？梢园l(fā)現(xiàn)控制投資和項(xiàng)目管理是現(xiàn)在許多基建類平臺公司的主要業(yè)務(wù)板塊，但是通過“授權(quán)建設(shè)管理”模式可以較好的隔離政企信用，實(shí)現(xiàn)平臺公司脫離地方政府信用?？偟膩碚f推行“授權(quán)建設(shè)管理”是平臺轉(zhuǎn)型成為國有資本投資運(yùn)營公司途徑的一次有利嘗試。

當(dāng)然根據(jù)陜西省財政廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)我省融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見》，兼優(yōu)政府融資和公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營職能的平臺公司在剝離政府融資職能后，也可以轉(zhuǎn)型為公益性國企，承接政府委托的基建、公用事業(yè)、土地開發(fā)等公益性項(xiàng)目。

• 公用事業(yè)類：分兩類來看

公用事業(yè)類一個很大的特點(diǎn)在于這個業(yè)務(wù)本身可以帶來一定的現(xiàn)金流，我們根據(jù)現(xiàn)金流的穩(wěn)定程度及對債務(wù)的覆蓋能力將此類平臺分兩類來看。

一類是承接本身現(xiàn)金流足以覆蓋還款項(xiàng)目的平臺公司，這類平臺公司本身就是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，是市場化的經(jīng)營主體。

另一類是承接現(xiàn)金流無法覆蓋還款，還是得依靠財政資金項(xiàng)目的企業(yè)，這類企業(yè)可以參考PPP模式，規(guī)范政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)的占比，透明化地方政府債務(wù)。

• 土地整理與開發(fā)類：轉(zhuǎn)型為工業(yè)廠房和土地房產(chǎn)的建設(shè)開發(fā)

首先，這類企業(yè)本身業(yè)務(wù)就是幫助政府進(jìn)行土地整理，轉(zhuǎn)向房產(chǎn)、廠房開發(fā)的難度和跨度都不大；其次，房地產(chǎn)開發(fā)是最容易滾動累計(jì)抵押物的行業(yè)之一，對于平臺公司的發(fā)展壯大也是很好的機(jī)遇；最后，廠房開發(fā)業(yè)務(wù)有利于當(dāng)?shù)卣猩桃Y，是符合政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的，能夠得到當(dāng)?shù)卣囊欢ㄖС帧?/p>

• 園區(qū)開發(fā)類：向“授權(quán)建設(shè)管理”或者是工業(yè)土地開發(fā)商轉(zhuǎn)型

園區(qū)開發(fā)的業(yè)務(wù)除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外，還包括土地整理開發(fā)等方方面面，所以參考前文，我們認(rèn)為園區(qū)開發(fā)類企業(yè)可以考慮“授權(quán)建設(shè)管理”模式下剝離政府信用，或者是借用土地整理之便轉(zhuǎn)型為工業(yè)開發(fā)商。

• 國有資本經(jīng)營類：剝離典型城投項(xiàng)目，專注國有資產(chǎn)增值

大部分國有資本經(jīng)營類企業(yè)本身并未涉及平臺公司的典型業(yè)務(wù)，且這類公司本身資本實(shí)力就比較強(qiáng)大，為了保證這類公司的國有資本經(jīng)營主業(yè)，我們建議剝離其城投平臺職能的項(xiàng)目（基建融資等），回歸主業(yè)。

[39]《啥是隱性債務(wù)》，

[40] 《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)除監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2013]10號），

[41] 轉(zhuǎn)型公告（其他家轉(zhuǎn)型公告也在該網(wǎng)站，僅以一家為例），

[42] 江山市人民政府關(guān)于融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的公告，

[43] 《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》（財預(yù)[2015]225號)， dfzgl/zcfg/201701

[44] 《關(guān)于推進(jìn)我省融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見》，

[45]《衢州市人民政府辦公室關(guān)于市級政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的實(shí)施意見》（衢政辦發(fā)[2018]88號），

[46]《推進(jìn)政府投資工程集中組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》（蘇建建管[2018]23號），

首先，我們對融資平臺的概念和特點(diǎn)進(jìn)行了梳理，平臺公司是我國發(fā)展的時代性產(chǎn)物，它的出現(xiàn)是迎合我國地方政府投融資的需要，最初融資平臺主要突出其地方國企屬性，以及承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資的職能，之后政策強(qiáng)調(diào)融資平臺具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，“公益性項(xiàng)目”又進(jìn)一步完善成“公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目”。為了加深理解，我們嘗試從股權(quán)界定、平臺功能、融資平臺名單三個方面對融資平臺概念進(jìn)行再探究，但是發(fā)現(xiàn)融資平臺的定義仍不太明晰。最終我們?nèi)圆捎萌谫Y平臺的廣義概念，即融資平臺是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

然后，我們將2008年以來平臺公司的政策變遷分四個階段進(jìn)行了梳理，分別為2008年-2009年、2010年-2014年9月、2014年9月-2016年11月、2016年11月至今。其中第一階段城投平臺受政策鼓勵，快速增長；第二階段俗稱“19號文”時期，對平臺的監(jiān)管主要是以信貸為抓手，控“量”為主；第三階段俗稱“43號文”時期，以“開正門、堵偏門”為主線，賦予地方政府舉債權(quán)，但實(shí)際執(zhí)行力度不強(qiáng)；第四階段為“后43號文”時期，注重疏堵結(jié)合，執(zhí)行性強(qiáng)。

最后，我們提出了如何看平臺公司的發(fā)展。短期來看，在政策強(qiáng)調(diào)平臺“按照市場化原則合理融資”的情況下，我們認(rèn)為平臺融資不會面臨類似17年下半年強(qiáng)監(jiān)管的情形，短期內(nèi)很有可能維持寬松，但是長期來看，平臺轉(zhuǎn)型并實(shí)現(xiàn)與地方政府信用脫鉤是大勢所趨，只是時間問題。我們認(rèn)為的平臺公司轉(zhuǎn)型，是指在保持原有籌資建設(shè)開發(fā)職能的前提下，向市場化、盈利化轉(zhuǎn)型，因此在最后我們對城投平臺的轉(zhuǎn)型模式進(jìn)行了梳理，從政府角度和具體業(yè)務(wù)角度分別探討了融資平臺該如何轉(zhuǎn)型。

（1）地方政府投融資機(jī)制受限，基建投資增長不及預(yù)期；

（2）城投平臺再融資壓力加大，信用風(fēng)險上升。

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