秦漢時期官僚制度簡介

摘 要：古代封建社會的帝王們?yōu)榱遂柟套约旱慕y(tǒng)治，采取了許多措施。作為帝制開端的秦和漢兩個王朝，在政治制度方面有開創(chuàng)性意義，而選官制度又是政治制度中的一個核心問題。選舉課考，是維持官僚制度運行的關鍵；以功升遷，揭示出此前罕為人知的用人制度。對秦漢時期官僚的設置與管理的分析，可以知道這一時期他們在人才管理方面的智慧。

秦漢時期是中國秦漢兩朝大一統(tǒng)時期的合稱。學者夏曾佑曾說：“中國之教，得孔子而后立。中國之政，得秦皇而后行。中國之境，得漢武而后定?！盵1]可見秦漢時期所建立的各種制度對中國社會的影響非常深遠。官吏是國家政權的支柱，吏治是否清明，官僚隊伍的質(zhì)量是一個國家政治、經(jīng)濟、社會穩(wěn)定和國家機器正常運行的前提，可見吏治之重要，在選拔他們時也應該是非常謹慎和嚴格。秦漢時期官僚制度得到高度發(fā)展，一套適合于集權統(tǒng)治的施政手段逐漸完善，并貫穿于官僚制度的整個運作之中，也對其人才的管理發(fā)揮了極其重要的作用。

一、法家帝國——秦

公元前221年秦滅六國，第一次完成了中國歷史上真正意義上的統(tǒng)一，秦王嬴政認為自己“德高三皇，功過五帝”，因此開始稱皇帝，建立起中國歷史上第一個專制主義中央集權制的國家。在這樣的歷史條件下，封建的政治制度也走向了一個新的階段。這時期，封建地主階級為了鞏固和維護自身的地位和利益，在職官制度上確立了在中央朝廷實行三公九卿制，在地方實行郡縣制體制。它形成了一個君、臣、民的政治結構，君主通過這樣的官僚階層實現(xiàn)了對天下子民的控制和支配。無論以后歷朝歷代制度如何發(fā)生變化，秦朝的政治體制都奠定了其最基本的框架結構和特征。由于秦王朝僅僅發(fā)展到了秦二世便被滅亡了，因此三公九卿制在秦朝也只是初具規(guī)模，發(fā)展到在西漢時得到進一步的調(diào)整和完善。

戰(zhàn)國時期，秦國是被公認為貫徹法家學說最為徹底的國家，這也對其官僚制度產(chǎn)生了重大的影響。在秦孝公的堅定支持下，商鞅用殘酷而堅決的方式進行變法，運用法家思想來管理國家，這一系列舉措徹底地擊垮了秦國舊貴族的抵抗，建立起了一套獎勵耕戰(zhàn)與嚴刑峻法、務求實效并行的軍國體制，由此逐漸建立起了一套比較成熟的官僚制度。秦國廣泛的使用軍功爵制，原則上是平民立有戰(zhàn)功即可得封爵，有爵位則享有種種待遇，比如占有田宅、減刑贖罪、減免徭役等，有爵者才有資格入仕為官。秦國打敗六國后，即統(tǒng)一以后，逐漸定型為二十等爵，以“量功授官”的原則為依據(jù)。如秦朝：“宰相必起于州部, 猛將必發(fā)于卒伍”的原則，即是依據(jù)功績的考核結果來進行升遷。首先，對于在職官員的功績實行上計和考課制度, 通過這樣的方法來確定官員的遷黜及賞罰。其次，是按軍功來授爵的制度，擁有爵位者可以享受許多特權與待遇，秦制：“平民立功即可授予爵位, 宗室無功則不得為屬籍，則會喪失其貴族身份”。通過二十等爵制的實行，有效的將國民組織在了一起。由此可見，秦朝極為重視吏治的建設，形成了以法治吏的傳統(tǒng)，后世諸君也大多遵循這一原則。另外，個人的身體狀況、身份地位、品德、入仕途徑和文化水平等等都成為了秦朝選拔官吏的重要條件。

（一）　鏟平貴族政治，實行社會等級流動化

鏟平貴族政治的舉措從商鞅變法的時候就已經(jīng)開始了，國家的爵位不再是世襲，而取而代之的是一切以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的業(yè)績和軍功作為標準。秦朝建立后，六國的舊貴族也都被強行的遷徙到了秦地，這些舊貴族從此便失去了財富和社會根基，成為了平民。這個時候在秦的整個社會上基本就只存在著兩種人，一種叫做黔首，即平民；另一種則是官吏和軍功爵位的獲得者。除了這兩大群體之外，刑法體系還產(chǎn)生了大量的刑徒。黔首的主體是農(nóng)民，他們都是以一家一戶為單位，又被嚴格的編入到半軍事化的什伍結構之中，未經(jīng)允許不得隨意遷徙，與此同時還要遵守義務，如：為國家服兵役和勞役，并繳納各種賦稅等。同樣他們也擁有法定的權利，如：具有相應法定資格的平民，享有能夠以事功升為官吏和有爵位的人的權利。同樣，這些有爵位的人和官吏雖然有田產(chǎn)，甚至還擁有佃戶和仆役，不過他們一旦犯了過失，違反了律令，那么他們所擁有的一切都將會被剝奪。從秦始皇至秦二世，原來的許多的大軍功貴族和位列三公的大臣都遭到了滅頂之災，李斯、蒙恬等莫不如此。

（二）　官僚金字塔

秦始皇在中央實行三公九卿制，在地方則通過了激烈的討論，采納了李斯等人的意見，在地方推行了郡縣制，這意味著間接統(tǒng)治的封建時代結束了，直接統(tǒng)治的帝國時代開始。

秦朝的中央官制分成三層，第一層是由丞相（掌管行政）、太尉（掌管軍事）和御史大夫（兼副丞相，掌管監(jiān)察）組成，即被后世稱作三公。丞相則負責處理全國的政務，即掌管著國家的行政權。太尉則是皇帝的主要參謀和顧問，另外也可以在出征時擔任軍隊首領，即掌管著秦朝的軍權。御史大夫則是監(jiān)察官員的，是中央和地方監(jiān)察系統(tǒng)的首領，他有責任保障整個官僚體系的正常運轉、尤其是保障官僚系統(tǒng)的官員們忠誠于君主。三者相互制約，各自開府。在分工上又十分明確，各自有所側重，且互相牽制，由此有效的防止了專擅、獨大，從而保障了君權的絕對權威。第二層則是由以下這些官員所組成，分別是以下成員：奉常，掌管宗教禮儀；郎中令，掌管公堂掖門；廷尉，主管司法刑獄；治粟內(nèi)史，掌管農(nóng)業(yè)賦稅；典客，掌管兵禮；宗正，負責皇族宗親的管理；衛(wèi)尉，負責宮門戍門、宮廷的保衛(wèi)；太仆，掌皇家出行的輿馬；少府，掌管山海池澤之稅，這即是九卿。與九卿同列的還有前后左右將軍。九卿從職務上看基本上是圍繞皇帝和皇帝的家事設置的，其中只有廷尉、治粟內(nèi)史更多的具有公共管理的性質(zhì)。最后第三層則由更低一層次的官員所組成，都有：將作少府，掌管宮室修建和修繕；詹事，掌管皇太子家事；中尉，負責京師的戍衛(wèi)；主爵中尉，負責管理列侯事宜；五官中郎將，負責皇帝出行儀仗；諸博士，在禮儀問題上的備顧問，這些官員就是后世所稱的列卿。秦朝的中央官制的這三個層次，緊密相連，共同維護了皇權的地位，皇權獨尊的局面由此形成。

在地方，秦朝將境內(nèi)分為36郡，后來隨著邊境的開發(fā)和郡的整治擴大為40郡，通過開驛道、設驛站的方式溝通連接。地方行政區(qū)劃為兩級：即郡與縣。京師的地方主管為內(nèi)史，其他郡的主管則為郡守，郡丞為副，郡尉主要掌管武事。另外還設監(jiān)御史監(jiān)督郡縣的各官?？h一級設縣令（人口在萬戶以上，反之，人口在萬戶以下的小縣則設縣長）、縣丞和縣尉。在縣以下，還設有鄉(xiāng)、里等基層行政機構，鄉(xiāng)有三老、嗇夫、游徼分別掌管教化、司法和征稅、巡查盜賊等。鄉(xiāng)下邊又有里，里設里正。由此形成了一座官僚金字塔，各個官員各司其職，專制主義中央集權制度也由此確立。

（三） 文牘主義盛行

與官僚制度相配套的文牘主義的盛行。官僚系統(tǒng)能否正常運轉，在很大程度上取決于公文的傳遞，以及各部門的信息溝通和政令的上傳下達是否暢通無阻?；实蹖嶋H上也主要通過文牘的傳遞，來掌握當時的政局和了解此時國家的運行狀況，秦始皇還規(guī)定自己每天要看120斤（簡牘）奏章，相當辛苦。[2]實際上，早在春秋戰(zhàn)國時期，隨著官僚系統(tǒng)的逐漸擴大，文牘就已經(jīng)流行了起來。秦統(tǒng)一以后，除了文牘主義的盛行以外，又采取了一系列的措施來鞏固統(tǒng)治，如取消建制，皇帝與官吏一同治理天下，“書同文”成為一個首要的為政舉措，當時李斯受命統(tǒng)一文字，他以秦國的文字作為基礎，并且參照了六國文字，制定小篆，并將其寫成范本，在全國推行，即統(tǒng)一文字。文字的統(tǒng)一很顯然有利于統(tǒng)治者處理各類政務，有利于各類政務信息上傳下達，有利于皇帝掌握時局，了解國情。

此外，秦朝還推行“以吏為師” 的政策,這一理念強化了文吏在國家的政治生活中的作用。通過培養(yǎng)文吏來擔任老師，文吏則傳授給學生法規(guī)律令以及如何書寫文字、如何書寫公文等專業(yè)知識和技能，而學生則須年滿 17歲，且要通過公開的史書考試后才可以獲得擔任吏職的資格。這種通過嚴格的考試來選拔人才的方式也為后世所繼承和發(fā)展，由此還使文吏的任用變得制度化。所謂文吏，即是受過嚴格文書、法律訓練的行政工作人員, 其特點是“循法則、度量、刑辟、圖籍, 不知其義,謹守其數(shù)”。不僅如此，秦為吏不論是通過推選還是考選的方式，在那之后，還必須得經(jīng)過一定的試用期限，試用期一般為一年，考驗期通過后才可以入仕為官，否則將遭遇或調(diào)、或降、或罷歸原職。這種方式可以看作是對官員的一種考驗，顯然這也是一種很好的選試辦法，并為后代所沿襲，直至當代企事業(yè)單位仍然在正式錄用人才前，通過試用期來進一步考驗人才的辦法。秦的正式官員的官職，大多是由吏再通過考核來進一步選拔和升遷，由吏入官或者為官遷轉，則又有嚴格的常規(guī)考課制度。進而形成秦朝官僚制度“文吏治國，以吏為師”的另一個特點。

由此可見，秦朝官吏的選拔已經(jīng)初步形成了一套制度，從而保證了秦朝的官僚隊伍能夠源源不斷地得到補充。雖然秦朝僅短短統(tǒng)治了十五年，制度也不夠完善，并且許多做法也由于過于極端而適得其反，但是秦朝選官的形式還是有它值得借鑒之處，因此為后來的漢朝大致襲用。因史料太少，秦制的詳情難以詳細的呈現(xiàn)，但是從上述秦官的選舉方式，以及吏員的推選、考試以及考課、試用的制度等。從各項選官辦法來看，還是有成效而且富有特色的。這是中國最早的統(tǒng)一封建王朝的官史選任制度，有其開創(chuàng)性意義。[3]不僅如此，秦朝官僚體制的效率和對社會的控制能力與現(xiàn)代官僚制相比，也難分伯仲。如果按照韋伯對現(xiàn)代官僚制度理性精神的論述來看， 秦朝官僚制度還具有一種注重效率性的理性精神。

當然，這些被選拔出來的各級官吏都必須無條件地聽命于皇帝，由于皇帝的暴虐，便由此向全國的各個角落實行了系統(tǒng)暴政，加速了秦朝的敗亡，以至于秦朝只傳到了秦二世便滅亡了，皇帝的責任是不可推卸的。然而，秦亡及其暴政的主要責任者又是君主的專制和中央的集權制度，但并不能全盤否認秦朝官吏的選拔制度，秦朝的官吏選拔制度還是有其足以稱道之處。封建時代官吏很多選拔官吏的方式，包括影響深遠的科舉制制度，都是可以在秦制中找到其雛型的，總而言之，秦朝的官僚制度為整個封建時代的官僚體系及其選任制度奠定了基礎。