自2008年6月1日起，《中華人民共和國(guó)禁毒法》實(shí)施十二年?；仡櫧痉ǖ倪\(yùn)行歷程，它是中國(guó)從社會(huì)治理向共治的轉(zhuǎn)變，是法治社會(huì)建設(shè)的風(fēng)起云涌，是禁毒環(huán)境多元化變革的重要時(shí)期。

作為一部凝聚了無數(shù)立法者心血的法律，也是新中國(guó)迄今為止唯一的禁毒法典，禁毒法本身的歷史意義毋庸置疑。禁毒事務(wù)涉及面廣，立法層次多，已成為司法機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期申請(qǐng)過程中的指南。12年來，它在中國(guó)禁毒工作中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，為制定其他禁毒法律法規(guī)奠定了“母法”地位。

然而法無常，水無常。在《禁毒法》實(shí)施一周年之際，記者采訪了致力于禁毒法治的理論和實(shí)踐專家，回顧了禁毒法的初衷及其深遠(yuǎn)影響，期待禁毒法的完善和修訂。面對(duì)全新的社會(huì)形態(tài)和治國(guó)方略、不斷變化的人民需求和毒品形勢(shì)的變化，我們期待禁毒法在新的環(huán)境和新的形勢(shì)下不斷完善和與時(shí)俱進(jìn)。

采訪專家

姚:

上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所所長(zhǎng)、上海禁毒專家委員會(huì)禁毒法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)

包含:

中國(guó)人民公安大學(xué)偵查與刑事科學(xué)技術(shù)學(xué)院副教授，法學(xué)博士

周:

浙江省公安廳緝毒總隊(duì)一級(jí)警督，公共律師，Xi交通大學(xué)法學(xué)院博士生

雌三醇環(huán)戊醚

禁毒法的實(shí)施對(duì)我國(guó)禁毒工作有什么意義？

姚建龍

禁毒工作是關(guān)系國(guó)家榮辱和民族興衰的大事。隨著禁毒法的實(shí)施，我國(guó)在這一重大領(lǐng)域有了基本的法典，其對(duì)我國(guó)禁毒工作的推動(dòng)作用不言而喻。

該規(guī)范肯定了新中國(guó)成立以來特別是改革開放以來我國(guó)禁毒工作的基本制度、基本原則和主要成功經(jīng)驗(yàn)，明確了禁毒工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制和保障機(jī)制，回應(yīng)了我國(guó)禁毒實(shí)踐面臨的諸多爭(zhēng)議問題，為我國(guó)禁毒工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供了有力的法律支持。

《禁毒法》也以一部基本的禁毒法典引領(lǐng)了我國(guó)零散、碎片化的禁毒法律法規(guī)，建立了結(jié)構(gòu)合理的總支禁毒法律體系，使禁毒法成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的法律部門，為我國(guó)禁毒法治的發(fā)展創(chuàng)造了相對(duì)廣闊的發(fā)展空間。

禁毒法消除了原有禁毒法律體系中的不和諧和沖突，構(gòu)建了更加完善的禁毒法律體系，為依法禁毒提供了更加健全有力的法律支持。對(duì)戒毒措施進(jìn)行形式上的重構(gòu)和統(tǒng)一，在一定程度上改變了自愿戒毒、強(qiáng)制戒毒和勞動(dòng)教養(yǎng)戒毒的狀況，建立了更加嚴(yán)謹(jǐn)、和諧、科學(xué)的戒毒體系。

《禁毒法》頒布的更深層次意義在于，通過國(guó)家基本法的形式，即從注重吸毒者作為罪犯的身份，到罪犯、患者和公民三種身份并重，國(guó)家對(duì)待吸毒者的觀念發(fā)生了巨大的變化和進(jìn)步?！督痉ā吩趫?jiān)持將吸毒界定為非法并規(guī)定相應(yīng)的行政法律責(zé)任的同時(shí)，規(guī)定了戒毒應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“幫助戒毒、教育挽救”的基本原則；教育、就業(yè)和社會(huì)保障方面的不歧視原則首次以立法形式確立，吸毒者的公民身份得到充分尊重。

Q2

禁毒法在我國(guó)法律體系中的地位如何，立法特點(diǎn)是什么？

借口

從立法技術(shù)角度看，禁毒法采取抽象立法與授權(quán)立法相結(jié)合的方式，力求立法思路簡(jiǎn)單，法規(guī)概括，通過授權(quán)將不同的禁毒事務(wù)分配給相關(guān)立法或行政機(jī)關(guān)，然后制定細(xì)則。

從這個(gè)角度看，禁毒法起到了統(tǒng)一禁毒立法體系的作用。禁毒法制定時(shí)，我國(guó)有大量的禁毒行政法、刑法和單行法規(guī)，在實(shí)踐中發(fā)揮了相應(yīng)的作用。因此，禁毒法并沒有將這些法律法規(guī)納入法典，而是盡可能保持其存在狀態(tài)，然后通過授權(quán)將零散的法律法規(guī)統(tǒng)一到禁毒法的框架中。例如，2005年國(guó)務(wù)院制定的《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》是以《藥品管理法》等相關(guān)法律的規(guī)定為依據(jù)，而《禁毒法》第二十五條規(guī)定“麻醉藥品、精神藥品和易制毒化學(xué)品的具體管理辦法由國(guó)務(wù)院制定”。

這一立法形式“批準(zhǔn)”了《麻醉藥品和精神藥物管理?xiàng)l例》的合法性和正當(dāng)性，并將其納入禁毒法律框架。這一授權(quán)和批準(zhǔn)對(duì)禁毒立法具有重要意義。在沒有禁毒法的情況下，刑法的規(guī)定直接落到了國(guó)務(wù)院規(guī)定的層面，而禁毒法的制定補(bǔ)充了授權(quán)的邏輯，使立法層面更加科學(xué)，在禁毒執(zhí)法和司法活動(dòng)中對(duì)毒品的認(rèn)定起到了重要作用。這樣的立法手法和思路，充分體現(xiàn)了立法者設(shè)立更高層次禁毒法的意圖，也達(dá)到了不破壞現(xiàn)有法律體系的目的。

Q3

禁毒法在過去12年的禁毒工作中發(fā)揮了什么作用？

姚建龍

自禁毒法實(shí)施以來，它確實(shí)發(fā)揮了重要和積極的作用，具體來說至少在三個(gè)方面:

首先，它促進(jìn)了中國(guó)禁毒法治的明顯進(jìn)步?！督痉ā穼?shí)施以來，我國(guó)禁毒法律體系得到了顯著完善。國(guó)家制定了《吸毒成癮條例》、《關(guān)于辦理毒品犯罪案件適用法律若干問題的意見》、《吸毒成癮登記辦法》、《吸毒成癮檢測(cè)程序》、《毒品易制毒化學(xué)品管理辦法》、《戒毒治療服務(wù)管理辦法》、《公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒康復(fù)中心管理辦法》等數(shù)十項(xiàng)行政法規(guī)、司法解釋和規(guī)范性文件，大部分省份，更重要的是，隨著《禁毒法》的頒布實(shí)施，依法禁毒的理念深入人心。

第二，禁毒法不僅將禁毒工作納入法治軌道，而且提高了禁毒工作的法律地位，使禁毒工作得到法律保障。禁毒法確立了禁毒工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，規(guī)范了禁毒工作的內(nèi)容，使禁毒工作更加合理和規(guī)范。目前，中央政府和大多數(shù)各級(jí)政府已將禁毒經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，禁毒工作借助禁毒法已正式納入政府基本職能之一。

第三，通過重構(gòu)戒毒制度，禁毒法不僅加強(qiáng)了禁毒和戒毒工作，而且在一定程度上完善了對(duì)吸毒者權(quán)利的法律保護(hù)。此外，禁毒法在促進(jìn)禁毒宣傳教育的規(guī)范化和有效性、加強(qiáng)國(guó)際禁毒合作方面發(fā)揮了明顯的積極作用。

周秀音

禁毒法是一部全面系統(tǒng)的法律，共有7章71條，其中29條明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，公安機(jī)關(guān)在履行禁毒法的職責(zé)和義務(wù)中占有重要地位。

《禁毒法》實(shí)施12年，為懲治毒品犯罪、保護(hù)公民身心健康、維護(hù)社會(huì)秩序提供了保障，從根本上扭轉(zhuǎn)了我國(guó)毒品犯罪的嚴(yán)峻形勢(shì)。

Q4

當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)下如何完善禁毒法？

姚建龍

中國(guó)目前的禁毒形勢(shì)仍然非常嚴(yán)峻，毒品問題將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題。雖然禁毒法已經(jīng)實(shí)施了12年，但禁毒法治的整體建設(shè)仍然是中國(guó)禁毒工作的薄弱環(huán)節(jié)。

禁毒法可能是一部曾經(jīng)承載著很高期望的法律。2014年，中共中央、國(guó)務(wù)院專門印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)禁毒工作的意見》，提出要不斷創(chuàng)新禁毒工作的體制機(jī)制，進(jìn)一步完善毒品問題治理體系。這一要求應(yīng)該是修改禁毒法的主要指導(dǎo)思想。建議盡快啟動(dòng)禁毒法修訂工作，修訂重點(diǎn)應(yīng)是進(jìn)一步完善我國(guó)禁毒工作體系。

借口

由于立法思路和技術(shù)的選擇，禁毒法在形式上盡可能“限制”了法典的大小。總共只有71條，大量的文章都是“陳述性”的規(guī)則，很難起到指導(dǎo)實(shí)踐的作用。同時(shí)，禁毒法已經(jīng)制定了十幾年。當(dāng)時(shí)的毒品形勢(shì)、禁毒理念、執(zhí)法水平等因素都發(fā)生了很大的變化。禁毒法的修改和完善是新時(shí)代背景下的應(yīng)有之義。

首先，堅(jiān)持抽象立法和授權(quán)立法的形式應(yīng)該是禁毒法修改的基礎(chǔ)，但應(yīng)該規(guī)定更加科學(xué)合理的授權(quán)規(guī)范。禁毒工作覆蓋面廣，已形成相對(duì)固定的規(guī)范體系。采用抽象立法的理念，將零散的法律法規(guī)聯(lián)系起來，是禁毒法合理而務(wù)實(shí)的選擇。

中國(guó)的禁毒立法沒有必要形成一部涵蓋禁毒各個(gè)領(lǐng)域的綜合性法律。但是，在堅(jiān)持這一理念的前提下，應(yīng)該進(jìn)行一些必要的調(diào)整，使立法體系更加科學(xué)。比如禁毒法制定的時(shí)候，戒毒措施的標(biāo)準(zhǔn)體系還沒有建立，所以禁毒法對(duì)戒毒措施做了詳細(xì)的規(guī)定，在樣式和規(guī)模上與其他部分有很大的不同。但2011年《戒毒條例》頒布后，《禁毒法》和《戒毒條例》中的戒毒措施部分重疊，作為兩個(gè)層面差異巨大的規(guī)范性文件，內(nèi)容處于重疊狀態(tài)，也應(yīng)通過立法修正解決。例如，將戒毒措施以授權(quán)的形式賦予《吸毒成癮條例》，作為戒毒措施的適用規(guī)范，《禁毒法》中的戒毒措施部分進(jìn)行了簡(jiǎn)化，以保證規(guī)范性文件之間的適應(yīng)關(guān)系。

其次，在禁毒法與其他法律法規(guī)的關(guān)系上，要保持禁毒法的抽象立法狀態(tài)，消除不協(xié)調(diào)的內(nèi)容。比如《禁毒法》第六十一條“允許他人吸食毒品、注射毒品或者介紹毒品買賣，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，由公安機(jī)關(guān)處10日以上15日以下拘留，可以并處3000元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款?！?。在以抽象立法為特征的禁毒法中，這種具體規(guī)定非常少見。原因在于2006年實(shí)施的《治安管理處罰法》沒有規(guī)定允許他人吸食毒品的行政處罰。在這種背景下，顯然應(yīng)該完善《治安管理處罰法》，而不是在禁毒法中規(guī)定一種具體的違法行為。

最后，在禁毒法的修訂中，要堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)的態(tài)度，整合新現(xiàn)象、新方法、新理念，體現(xiàn)法律對(duì)當(dāng)前問題的應(yīng)對(duì)和前瞻。禁毒法實(shí)施以來，我國(guó)毒品形勢(shì)發(fā)生了巨大變化，禁毒手段和社會(huì)治理不斷更新和完善。在立法的基礎(chǔ)上，相關(guān)法律也進(jìn)行了一定程度的修改。比如從傳統(tǒng)毒品到合成毒品再到新型精神活性物質(zhì)，吸毒的類型更加復(fù)雜，勞動(dòng)教養(yǎng)制度的廢除和坦白從寬處罰制度的建立也需要禁毒法的跟進(jìn)和應(yīng)對(duì)。而且由于禁毒法長(zhǎng)期未修訂，出現(xiàn)了一些應(yīng)對(duì)規(guī)范，如社區(qū)戒毒工作計(jì)劃、青少年毒品預(yù)防教育“6.27”工程等。這些具體措施在實(shí)踐中取得了相當(dāng)大的成績(jī)，應(yīng)該以法律的形式加以固定，爭(zhēng)取規(guī)范化、正規(guī)化。

周秀音

為了更好地推動(dòng)禁毒法的完善，解決當(dāng)前公安禁毒執(zhí)法中的突出問題，結(jié)合工作實(shí)際，我建議:

首先是編織一個(gè)打擊毒品犯罪的網(wǎng)絡(luò)。打擊毒品犯罪的基本法是刑法，正確處理刑法與禁毒法的關(guān)系是編織打擊毒品犯罪網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵?！督痉ā穼?duì)毒品的定義與《刑法》第三百五十七條規(guī)定的毒品定義完全一致。藥物的常見種類和具有一般藥物特征的各種麻醉藥品、精神藥品，采用“概括+列舉”的方式進(jìn)行定義。這種定義最大的缺陷是藥物外延的模糊性和不確定性，不能及時(shí)覆蓋各類新藥。禁毒法有必要做出科學(xué)的特別法應(yīng)對(duì)。建議禁毒法完善并積極應(yīng)對(duì)毒品定義的主體、法律層面和定義形式，避免因立法水平低下而質(zhì)疑毒品外延的內(nèi)涵。

第二，嚴(yán)格控制吸毒者網(wǎng)絡(luò)?！督痉ā返谒氖藯l規(guī)定，社區(qū)康復(fù)措施參照社區(qū)戒毒的規(guī)定執(zhí)行。設(shè)立社區(qū)康復(fù)措施的目的是鞏固強(qiáng)制隔離和戒毒的效果，保證已經(jīng)脫離強(qiáng)制隔離的吸毒人員真正回歸社會(huì)。在執(zhí)法實(shí)踐中，有大量的人嚴(yán)重違反社區(qū)康復(fù)協(xié)議，沒有找到吸毒者。公安機(jī)關(guān)不能有效處理這種情況，因?yàn)檫@一條款只是宣誓，沒有法律責(zé)任去規(guī)范。在實(shí)踐中，一些省份因違反社區(qū)康復(fù)協(xié)議而直接采取強(qiáng)制隔離和戒毒措施。違反《禁毒法》明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)作出強(qiáng)制隔離戒毒決定的適用情形，建議在完善《禁毒法》時(shí)在第三十八條增加一款:“在社區(qū)康復(fù)期間，嚴(yán)重違反社區(qū)康復(fù)協(xié)議的，由縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制隔離戒毒決定”。

三是為強(qiáng)制隔離的吸毒人員建立權(quán)利安全網(wǎng)。《禁毒法》第四十條規(guī)定，被決定強(qiáng)制隔離的吸毒人員，不說出真實(shí)姓名、住址或者身份不明的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)查明其身份，并通知其家屬、工作單位和其他組織處理。但在執(zhí)法實(shí)踐中，基層辦案單位僅以《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序》第一百六十七條為由，在附卷中注明不予通知的理由，經(jīng)進(jìn)一步調(diào)查不通知。建議處理和完善《禁毒法》與《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序》之間的層級(jí)關(guān)系。此外，在執(zhí)法實(shí)踐中，有大量吸毒人員作為不能自理者的唯一撫養(yǎng)人或支持者，被依法強(qiáng)制隔離。建議在公安機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制隔離戒毒決定時(shí)，完善禁毒法，授權(quán)有關(guān)部門依法處置不能自理者，并告知公安機(jī)關(guān)和決定強(qiáng)制隔離戒毒的人員。