作者：中央宣傳部“四批”理論人才，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學教授，樸道炎斯。

公共衛(wèi)生突發(fā)事件是具有高度不確定性的危險事件，突發(fā)性、多變性、瞬間性是突出的特征，往往給建立在確定性基礎(chǔ)上的科學分層治理體系帶來巨大挑戰(zhàn)。當危險爆發(fā)，社會進入應急反應狀態(tài)時，科學層組織僅限于監(jiān)管的規(guī)范性要求，對發(fā)生危機的各種情況采取應對措施非常困難，能否在人民群眾中迅速動員應急支援力量，作為有益的補充尤為重要。

“支持治療”創(chuàng)新應急管理范式

公共危機事件發(fā)生后，一方面需要大量人力資源參與救援，維持社會秩序，彌補政府力量的不足。另一方面，如果對大量人力資源的情緒高漲，突然聚集起來，管理不善，可能會發(fā)生第二次災害。在公共危機中，經(jīng)常對自愿參與治理的社會力量進行高道德評價，但對管理和規(guī)范的要求很少。由于制度不完善，一些社會力量的熱烈參與不僅對自己的生命和財產(chǎn)造成安全風險，有時反而加劇或加快危機事件，甚至引發(fā)“第二次危機”。因此，有必要對公共危機事件中各種社會群體的行為模式和思想動態(tài)進行分類，將其中的積極力量納入國家應急管理體系。

第一，以社會集團為核心，進入公共危機事件。公共衛(wèi)生事件挑戰(zhàn)社會治理，源于疾病對人民群眾生命健康的重大危害，以及疾病對社會系統(tǒng)的巨大沖擊所造成的復雜的二次災害。也可能導致比前者更大的社會騷亂和政治動蕩。為了應對這一挑戰(zhàn)，必須重視具有人群聚集性特征的潛在危險。因此，對社會群體的風險預防和引導措施是對危機管理具有特殊意義的重要組成部分。在公共危機事件中，不僅要考慮應急管理的一般問題，還要考慮特有的社會群體風險。

第二，“支持治療”概念的提出。應急管理要以“人”為中心密切開展。其出發(fā)點應基于不同群體的特點，在治理中更好地結(jié)合群體形態(tài)，發(fā)揮其中的積極力量，穩(wěn)定其中的動搖，消除其中的消極力量。只有滿足差別化需求的危機治理才能吸引更多的利益主體共同參與。在公共危機事件中，不同社會集團參與危機管理的積極性、發(fā)揮作用和參與方式不同。從這次新冠傳染病的角度來看，三個層面的集體分化更為重要。一個是疫區(qū)人口和疫區(qū)以外人口的分化。第二，管理者和管理者的區(qū)分；第三，感染者和非感染者的分化。這三個維度的差異化、現(xiàn)有危機管理和政策設計都很感興趣，但重點都是以“治療”為主線，組織力量被動地“應戰(zhàn)”。在這種想法下，社會身體受到了重大傷害，社會運營能力急劇下降，“應戰(zhàn)”力量的支持逐漸減弱。為了解決這個問題，必須盡可能維持社會運作，恢復經(jīng)濟社會的身體運作，創(chuàng)造持續(xù)穩(wěn)定的后勤支持，為此，必須運用“支持性治療”的思維方式。

支持性治療(Supportive Treatment)是指在沒有特效藥的情況下，利用液體攝入、吸氧、冷卻處理、修復電解質(zhì)障礙、維持肝腎功能等醫(yī)療手段，增強患者自身免疫力，對抗病毒的態(tài)勢，最終戰(zhàn)勝病毒的治療方法。也就是說，雖然暫時無法從根本上消除病毒感染，但通過“治標”使人體的生理功能正常運行，免疫系統(tǒng)能夠獲得戰(zhàn)勝病毒的寶貴時間?！爸С中灾委煛睘楣残l(wèi)生突發(fā)事件的危機管理提供了新的視角。危機事件發(fā)生后，除了緊急動員國家傳統(tǒng)應急力量“應戰(zhàn)”外，還可以積極組織“對抗”的社會生命力。特別是在危機管理中能發(fā)揮更大作用的一些關(guān)鍵因素，可以通過他們刺激社會本身的“免疫力”。這些集團與軍隊、警察、基層干部、醫(yī)務人員等國家的常備常備警力不同，屬于預備役部隊，但在各個領(lǐng)域活躍，組織合作能力強，處于暢通經(jīng)濟社會“血脈”的“主干道”，參與危機救援的意志很強。例如，在此次新冠疫情中發(fā)揮重要社會功能的快遞型、網(wǎng)約車司機、卡車司機、退役軍人等。這些社會群體在此次疫情中發(fā)揮了廣泛聯(lián)系、專業(yè)性強、機動性強的特點，深入到社會的方方面面，準確地滿足了大眾多樣化和差異化的需求。在現(xiàn)有的政治安排中，這些群體大多在體制外或已經(jīng)脫離體制，規(guī)范性弱，不確定性高，大部分是管理服務的工作對象，他們與傳統(tǒng)的治理方式之間存在強烈的不對稱，平時監(jiān)管非常困難，強大的行政管理手段不僅不能干預，而且不適合干預。但是，在緊急情況下，可以將工作對象轉(zhuǎn)換為工作力量，繼承“平時可用、戰(zhàn)時可控”。反應靈敏，上下有聯(lián)系。在“應急、長期準備”原則的基礎(chǔ)上，將日常生產(chǎn)和應急處理有機結(jié)合起來，使這些體制外群體成為國家重要的戰(zhàn)略應急支援力量。

為了實現(xiàn)這一目標，必須建立與這些集團的經(jīng)常性接觸溝通機制，改變管理的碎片化、碎片化和被動化，將其納入日常管理和動員系統(tǒng)。另一方面，在緊急情況下，積極發(fā)揮這些群體在保障社會運行、維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)等方面的作用，減少反抗力，形成合力，穩(wěn)定基本盤，形成對抗危機事件的態(tài)勢，為最終勝利贏得時間。由此可見，以“支持性治療”理念建設國家應急支援力量，不僅可以節(jié)省危機治理成本，提高危機治理效率，而且有助于做好“節(jié)點性”和“樞紐性”社會群體的日常安全穩(wěn)定工作，提高國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

以應急支援力量為出發(fā)點，提高國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平

應急支援力量建設的本質(zhì)是一種社會動員模式。社會動員與一般社會治理不同，動員手段的發(fā)揮不分發(fā)動者或動員對象，為了實現(xiàn)彼此的默契，需要反復訓練。其中動員的基礎(chǔ)是制度。要通過一定的機制，將動員對象納入制度框架，納入日常管理。

加強訓練，培養(yǎng)感情、增進了解。此外，還要建立一支善于做組織動員工作的干部隊伍。對此，我們黨在前進摸索中早已形成了重要認識，即“一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去”。這套工作方法反映到應急支援力量建設中，就是既要注重制度設計，把游隙群體參與國家應急支援力量的相關(guān)制度厘清做實；又要選拔培養(yǎng)一批善于做群眾組織動員工作的治理人才。制度建設是應急支援力量的壓艙石，干部隊伍是應急支援力量的領(lǐng)航員。

《國家突發(fā)事件應對法》確立了我國應急社會動員體制機制，使危機應對中社會參與整體上有法可依，但目前我國在社會動員方面還缺少細化的、具體的、可操作性強的法律法規(guī)，使得參與者的權(quán)責利不能更好地明確和保障。因此，建設國家應急支援力量，需要運用“支持性治療”理念，從“局部層面”上升到“全局層面”，從“研究層面”上升到“制度層面”，從更高的維度、更廣的視野和更新的基礎(chǔ)上思考現(xiàn)有的應急管理制度，使應急支援力量的作用發(fā)揮有章可循、有據(jù)可依、規(guī)范有序、健康發(fā)展。

建立應急支援力量游隙群體大數(shù)據(jù)庫。當前社會群體話語體系的割裂度越來越大，價值觀念場景化的區(qū)隔性越來越強。同樣一個行為模式，在不同的社會群體中發(fā)生，可能背后的邏輯和動機完全不同，這些因素加大了危機治理的難度，必須有針對性地對游隙群體做深入研究，為構(gòu)建國家應急支援力量奠定堅實的實證基礎(chǔ)。要運用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，分析新冠肺炎疫情期間游隙群體的動員程度、參與程度和實現(xiàn)程度。同時，要深入分析參與新冠肺炎疫情防控中游隙群體的職業(yè)行為、思想動態(tài)、風險位置、組織方式等，并與其日常狀態(tài)的數(shù)據(jù)進行比對分析，梳理出應急支援力量游隙群體的組織動員模型。

形成應急支援力量可參照的制度方案。對現(xiàn)有突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急機制進行系統(tǒng)化梳理，探索應急支援力量的動員體系，促進形成日常狀態(tài)和應急狀態(tài)支援力量的工作規(guī)程指引，創(chuàng)建應急支援力量的啟動、組織、激勵、保障和評價機制。同時，探索建立危機事件社會群體風險研判指標體系和預警機制，構(gòu)建“黨委政府組織、跨學科專家建言、群體代表人物參與、綜合研判系統(tǒng)風險”的工作流程，做到對社會群體風險的早發(fā)現(xiàn)、早預警、早準備。此外，還可建立應急支援力量游隙群體分類分級動員響應機制以及分領(lǐng)域分類別動員響應標準，明確應急支援力量動員級別，并建立考核評估機制。

構(gòu)建應急支援力量職業(yè)能力測評機制。要增強對特殊管理體制和市場運行機制的理解把握，加強對應急支援力量動員機理的認識，充分挖掘和運用應急支援力量中的積極因素，通過模擬演練、專業(yè)學習、相互交流等形式，提高應急支援力量的政治素質(zhì)、職業(yè)技能和危機處置能力。同時，制定應急支援力量的培訓課程和培訓方案，加大對游隙群體的培訓力度，有關(guān)部門可建立應急支援力量資格認證體系，為應急支援力量提供必要的物質(zhì)保障和政策傾斜，充分發(fā)揮應急支援力量在激發(fā)經(jīng)濟社會活力、防控治理橫縱到邊、維護社會安定團結(jié)、應急支援有益補充等方面的重要作用。

毛澤東同志曾說：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！睉敝гα孔饔玫陌l(fā)揮，固然要通過一定的制度設計，將游隙群體納入到危機治理體系中來；但同時，還要注重選拔和培養(yǎng)一批善于做組織動員工作的干部隊伍和治理人才。只有掌握了群眾語言和群眾思維，和群眾建立起深厚的情感，在危機事件發(fā)生后，才能產(chǎn)生強大的感召力，形成應急支援力量“天下云集響應”的場景。

具體到實際工作中，要發(fā)現(xiàn)并重用擅長群眾規(guī)律的“政治型+組織型+思想型”人才，讓善于走進群眾、團結(jié)群眾、引導群眾的人才在動員應急支援力量中脫穎而出，形成危機治理的人才庫。公共危機事件發(fā)生后，在工作力量的安排上，要有針對性地根據(jù)不同游隙群體的特點配置工作隊伍，“固基”和“穩(wěn)尖”并重。比如，快遞小哥、網(wǎng)約車司機、大卡車司機、退役軍人等游隙群體思想性弱、組織性強，針對這些群體的動員方式要呈現(xiàn)出組織為先，思想跟進的特點，應注重配置組織能力更強的人才；而“新媒體從業(yè)者”“社會組織從業(yè)者”等游隙群體思想性強、組織性弱，針對這些群體的動員方式要呈現(xiàn)出思想為先、組織跟進的特點，即“做有思想人的思想工作”應更好地發(fā)揮思想型人才的價值。

中國共產(chǎn)黨長期群眾動員的實踐表明，國家應急支援力量的建立，固然要向西方學習先進的治理方法和治理工具，但更重要的是取決于黨組織（尤其是基層組織）在多大程度上能夠重拾組織動員群眾的本領(lǐng)，并找到“生產(chǎn)—應急”兩種狀態(tài)轉(zhuǎn)換的普遍規(guī)律和背后機理。只有認真總結(jié)經(jīng)驗教訓，立足于中國社會實踐，才能走出一條真正區(qū)別于西方模式的，既具有中國特色又具有普適意義的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化道路。

（北京大學政治學博士卞恒沁對本文亦有貢獻）

來源： 人民論壇網(wǎng)