2018年1月16日，原國(guó)土資源部辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于沈陽(yáng)等11個(gè)城市集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施方案的意見》，標(biāo)志著集體建設(shè)租賃住房在試點(diǎn)城市進(jìn)入實(shí)施階段。

為了落實(shí)中央政府“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”的立場(chǎng)，通過釋放土地政策紅利，增加出租屋供應(yīng)，緩解住房供需矛盾，構(gòu)建購(gòu)租并舉的住房制度，建立健全房地產(chǎn)穩(wěn)定健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，2017年8月， 原國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布了《集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》(國(guó)土資發(fā)〔2017〕100號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《方案》)，確定了北京、上海、沈陽(yáng)、南京。 杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個(gè)城市排名第一

在高房?jī)r(jià)和加強(qiáng)房地產(chǎn)調(diào)控機(jī)制的背景下，該政策的出臺(tái)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響以及如何實(shí)施該政策引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。事實(shí)上，2011年，國(guó)土資源部批準(zhǔn)北京和上海作為試點(diǎn)，利用集體建設(shè)用地建設(shè)出租屋。北京和上海也進(jìn)行了幾個(gè)項(xiàng)目的實(shí)踐，取得了一定的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。北京市有關(guān)主管部門先后發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈北京市利用集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施意見〉的通知》(郭靖土改[2014]467號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《北京市467號(hào)文件》)、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房的意見》(市規(guī)國(guó)土發(fā)[2017]376號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《北京市376號(hào)文件》)，結(jié)合北京市的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)如何利用集體土地建設(shè)租賃住房進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析

一、集體土地供應(yīng)條件

根據(jù)規(guī)劃，項(xiàng)目用地應(yīng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和村莊土地利用規(guī)劃，以存量土地為主要因素，不占用耕地，增加住房有效供給。為了滿足新市民合理的住房需求，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，保證依法建設(shè)，平穩(wěn)有序運(yùn)行，做到供需匹配。

一、集體土地所有權(quán)要求。用于租賃住房建設(shè)的集體土地必須權(quán)屬明確，無(wú)爭(zhēng)議。

二是集體土地規(guī)劃的要求。建設(shè)租賃住房占用的集體土地應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和村莊用地規(guī)劃，不符合規(guī)劃用途的土地不得用于建設(shè)集體租賃住房。

第三，集體土地使用的要求。集體建設(shè)租賃住房的土地應(yīng)當(dāng)是存量建設(shè)用地，不得占用耕地。筆者認(rèn)為，針對(duì)原農(nóng)村建設(shè)用地面積小且分散的情況，在滿足規(guī)劃的前提下，可以通過增減掛鉤、置換土地等方式適當(dāng)調(diào)整集中度。

第四，土地分配的區(qū)域要求。集體租賃住房建設(shè)的主要目的是平衡供需，滿足新市民的住房需求。北京前期試點(diǎn)階段，集體出租屋項(xiàng)目主要分布在海淀、朝陽(yáng)等城鄉(xiāng)結(jié)合部，如海淀區(qū)唐家?guī)X村，媒體廣泛報(bào)道。自2017年以來(lái)，北京已確定39個(gè)集體土地租賃住房項(xiàng)目，主要涉及朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)、順義、昌平、大興等12個(gè)區(qū)。在確定北京市集體土地租賃住房項(xiàng)目選址時(shí)，主要考慮的是將“三市一區(qū)”與工業(yè)功能區(qū)相結(jié)合，堅(jiān)持相鄰的工業(yè)園區(qū)、交通樞紐和新城。

二、關(guān)于項(xiàng)目主體和權(quán)益分配

《綱要》和北京市相關(guān)政策文件都強(qiáng)調(diào)，必須尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，在農(nóng)村集體和農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，通過建造出租屋和租賃房屋，獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入，分享城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的成果。

1.關(guān)于項(xiàng)目主題

《規(guī)劃》對(duì)項(xiàng)目主體沒有特別要求，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開發(fā)經(jīng)營(yíng)，也可以通過合資或入股的方式建設(shè)經(jīng)營(yíng)集體租賃住房。重點(diǎn)是合同管理模式，約定施工各方的權(quán)利和義務(wù)，平衡利益分配。北京市2014年476號(hào)文件對(duì)集體租賃住房項(xiàng)目主體有嚴(yán)格限制，要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)建設(shè)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是項(xiàng)目建設(shè)的唯一主體。2017年，北京市367號(hào)令修改了原嚴(yán)格限制規(guī)定，規(guī)定集體租賃住房項(xiàng)目的主體可以有多種形式:

一是借鑒北京市大興區(qū)農(nóng)村集體管理建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，要求集體租賃住房建設(shè)要本著鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌的原則，以鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織為項(xiàng)目建設(shè)主體。

第二，有條件的村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以作為項(xiàng)目建設(shè)的主體。

第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以入股土地使用權(quán)，與國(guó)有企業(yè)合作開發(fā)建設(shè)集體租賃住房。項(xiàng)目主體可以是集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以是雙方合作新成立的企業(yè)。

第四，限于農(nóng)村集體管理建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)地區(qū)，集體土地可以在公開的土地市場(chǎng)交易，土地競(jìng)買人是項(xiàng)目主體。

2.關(guān)于權(quán)益分配

根據(jù)該計(jì)劃，農(nóng)民的合法利益應(yīng)該得到保障。根據(jù)項(xiàng)目的具體運(yùn)營(yíng)模式，兼顧政府、農(nóng)民和農(nóng)民集體、其他參與租賃住房建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理的實(shí)體、租賃住房承租人的利益，通過合同約定各方的權(quán)利和義務(wù)。

京476號(hào)文件2014年規(guī)定，村集體可以自行經(jīng)營(yíng)集體租賃住房項(xiàng)目，收入當(dāng)然屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織。按照公共租賃住房政策進(jìn)行出租和管理，收入分配由村集體經(jīng)濟(jì)組織和住房保障機(jī)構(gòu)協(xié)商同意。

集體出租屋及其附屬設(shè)施歸村集體所有，作為集體資產(chǎn)必須納入臺(tái)賬，并加強(qiáng)監(jiān)管。出租屋收入在村民之間分配，需要嚴(yán)格的民主決策程序。賬目應(yīng)定期公開，并接受村集體成員的監(jiān)督。

京367號(hào)文件，2017年，基本延續(xù)了上述思路，同時(shí)規(guī)定了房屋的租賃期限和租金水平。集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股、合資與國(guó)有企業(yè)聯(lián)合開發(fā)建設(shè)的，集體經(jīng)濟(jì)組織在新設(shè)立企業(yè)中的持股比例不得低于51%，并應(yīng)具有保證分紅的權(quán)利。

三.項(xiàng)目審批管理

《方案》和北京的政策文件都強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)集體租賃住房建設(shè)項(xiàng)目的審批管理，并從試點(diǎn)審批、項(xiàng)目審批和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面提出了明確要求。

1.試點(diǎn)審批。京376號(hào)文件明確規(guī)定，項(xiàng)目申請(qǐng)單位應(yīng)編制項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，包括項(xiàng)目名稱、建設(shè)地點(diǎn)、用地面積及四界、土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃、項(xiàng)目申請(qǐng)主體、資金來(lái)源、運(yùn)營(yíng)方式、項(xiàng)目推廣計(jì)劃。實(shí)施方案由市規(guī)劃和土地委員會(huì)會(huì)同其他行政管理部門進(jìn)行審查，符合試點(diǎn)要求的，報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

2.項(xiàng)目審批。試點(diǎn)審批后，項(xiàng)目申請(qǐng)單位應(yīng)向行政主管部門申請(qǐng)辦理項(xiàng)目規(guī)劃、初審、項(xiàng)目立項(xiàng)、土地使用和建設(shè)等審批手續(xù)。為加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，可將項(xiàng)目規(guī)劃、初審、立項(xiàng)等程序并行進(jìn)行，并可與項(xiàng)目立項(xiàng)同時(shí)辦理土地轉(zhuǎn)換、土地占用審批。

3.土地使用標(biāo)準(zhǔn)?！兑?guī)劃》要求完善集體建設(shè)用地規(guī)劃許可制度，推進(jìn)統(tǒng)一規(guī)劃、整體布局、統(tǒng)一管理和相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施完備，醫(yī)療、教育等公共設(shè)施齊全，符合城市住宅規(guī)劃設(shè)計(jì)相關(guān)規(guī)范。北京367號(hào)文件要求集體租賃住房用地按城市住宅用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃和管理。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和首都產(chǎn)業(yè)布局的前提下，確定集體租賃住房的建設(shè)類型、用地規(guī)模和空布局，優(yōu)先在產(chǎn)業(yè)相對(duì)齊全、生活設(shè)施相對(duì)不足的地區(qū)布局，配置必要的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施。

4.住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。北京367號(hào)文件規(guī)定，集體租賃住房的布局結(jié)構(gòu)和面積標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)具體情況，根據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)，全裝修成品可交付房屋。工程規(guī)劃設(shè)計(jì)方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)專家審定，建設(shè)等項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行公開招標(biāo)。工程建設(shè)必須符合房屋質(zhì)量和安全標(biāo)準(zhǔn)，建筑結(jié)構(gòu)和附屬設(shè)施設(shè)備符合法律法規(guī)要求，不得危及人身安全。

四.項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理

1、關(guān)于建設(shè)資金。集體租賃住房建設(shè)資金可以通過多種方式籌集。一是集體經(jīng)濟(jì)組織有自己的資金，有經(jīng)濟(jì)適用住房經(jīng)營(yíng)者和租賃企業(yè)預(yù)付的租金；二是集體經(jīng)濟(jì)組織以租賃住房的未來(lái)收入為抵押，向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款或其他融資支持。三是由集體經(jīng)濟(jì)組織和國(guó)有企業(yè)共同開發(fā)，由國(guó)有企業(yè)自有資金或貸款等形式融資提供擔(dān)保。

2.關(guān)于運(yùn)營(yíng)模式?！斗桨浮泛捅本┑恼叨紡?qiáng)調(diào)集體出租屋“只租不賣”的性質(zhì)，項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的批準(zhǔn)文件都要注明“項(xiàng)目只能用于租賃，不能對(duì)外銷售”。

3.關(guān)于租賃管理。租賃可以采取多種模式:一是項(xiàng)目主體可以自行租賃，根據(jù)房屋租賃市場(chǎng)情況與承租人確定租賃期限和租金水平，鼓勵(lì)簽訂長(zhǎng)期租賃合同，但單次租賃期限不得超過10年；除承租人另有要求外，單次租賃期限不得少于3年。二是鼓勵(lì)集體出租屋作為公租房出租，分配給已備案公租房的家庭或人才，或由保障家庭自行出租。依法享受公共租賃住房補(bǔ)貼和政府稅收優(yōu)惠政策。目前，北京市具有保障性住房性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)普遍參與了集體租賃住房建設(shè)項(xiàng)目。第三，政府部門要加強(qiáng)租賃指導(dǎo)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局和從業(yè)人員，促進(jìn)職業(yè)與住房的平衡。鼓勵(lì)集體租賃住房委托專業(yè)化經(jīng)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，提高租賃業(yè)務(wù)和物業(yè)管理的規(guī)范化和專業(yè)化水平。北京部分國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)積極參與集體租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。

4.稅費(fèi)優(yōu)惠。根據(jù)政策規(guī)定，集體租賃住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)可以享受相關(guān)財(cái)政扶持政策和稅費(fèi)優(yōu)惠。

V.房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理

《方案》對(duì)出租房屋產(chǎn)權(quán)登記沒有明確要求，但根據(jù)利益分配原則，村集體和參建企業(yè)通過合同約定出租房屋產(chǎn)權(quán)歸屬。

根據(jù)北京市2014年第476號(hào)文規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織是出租屋建設(shè)項(xiàng)目的主體，土地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)當(dāng)然歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有和登記。土地使用權(quán)證按項(xiàng)目宗地整體發(fā)放，房屋所有權(quán)證按建筑發(fā)放，不另行登記發(fā)放。土地使用權(quán)證應(yīng)當(dāng)注明僅用于出租房屋建設(shè)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得出售、轉(zhuǎn)讓、抵押、轉(zhuǎn)租或者改變土地用途。房屋所有權(quán)證應(yīng)注明不得轉(zhuǎn)讓或抵押。

北京市2017年367號(hào)文件規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)和承租房屋的房屋所有權(quán)屬于項(xiàng)目主體，集體經(jīng)濟(jì)組織申報(bào)的項(xiàng)目屬于集體經(jīng)濟(jì)組織；集體經(jīng)濟(jì)組織與國(guó)有企業(yè)共同設(shè)立的新企業(yè)申報(bào)的，歸新設(shè)立的企業(yè)所有。房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證按項(xiàng)目整體發(fā)放，單位產(chǎn)權(quán)證不單獨(dú)辦理。土地使用權(quán)部分，寫明只用于建造租賃房屋，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得出售、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、改變土地用途和出售。在房屋所有權(quán)部分，注明僅用于租賃房屋的經(jīng)營(yíng)管理，不得出售。

作者吳永高:北京金誠(chéng)通達(dá)律師事務(wù)所合伙人，曾在國(guó)土資源部法律中心工作，曾任國(guó)土資源部法律顧問項(xiàng)目組成員，現(xiàn)為國(guó)土資源部房地產(chǎn)登記中心(法律中心)法律顧問。