裁判要點

土地資源是寶貴的不可再生資源，我國土地管理法律制度要求合理珍惜和利用土地，促進社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。在工業(yè)化和城市化進程中，土地資源的供需矛盾尤為突出，閑置土地造成的供需失衡是重要原因之一。根據《閑置土地處置辦法》第二條、第八條、第十四條的規(guī)定，閑置土地是指國有建設用地使用權有償使用合同超過劃撥決定書約定和約定日期后一年未開發(fā)的國有建設用地。閑置土地兩年未開發(fā)的，由市、縣國土資源主管部門報有批準權的人民政府批準，然后向國有建設用地使用權人發(fā)出《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權，但因不可抗力或者政府或者政府有關部門的行為造成開發(fā)延誤的除外。

判決文件

中華人民共和國最高人民法院

行政裁決

申請再審人海南龍城房地產開發(fā)有限公司(以下簡稱龍城開發(fā)公司)因起訴被申請人瓊海市人民政府(以下簡稱瓊海市政府)、被申請人海南省人民政府(以下簡稱海南省政府)、第一審第三人及被申請人中國信達資產管理有限公司海南分公司(以下簡稱信達公司)，不服海南省高級人民法院于2018年12月20日作出的判決。2019年7月30日，本院立案受理，依法組成合議庭審查，并于2019年8月27日組織各方在本院第一巡回法院進行公開詢問活動。龍城開發(fā)公司委托代理人林洪志、黃舒，瓊海市政府委托代理人陳、，海南省政府委托代理人高玉平，信達公司委托代理人石云河、參加了詢問。此案現(xiàn)已審查完畢。

龍城發(fā)展公司申請再審，稱:1。二審適用的法律是錯誤的。瓊海市政府剝奪了龍城發(fā)展公司7天的聽證準備期，交付程序違法，侵犯了龍城發(fā)展公司的權利，是重大且明顯的違法行為。二審法院適用了《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條的規(guī)定，認為本案涉及的行政訴訟程序略有違法，適用法律錯誤。2.二審認定涉案土地為閑置土地是錯誤的。龍城發(fā)展股份有限公司未補交19.74畝土地的土地出讓金，瓊海市政府同意免收唐嫣鎮(zhèn)唐嫣新市場建設征用土地94.5畝的出讓金90萬元，說明本案涉及的19.74畝土地在已開發(fā)建設的98.86畝土地中占80%，統(tǒng)一征地、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一審批、以983.19.74畝土地至今未報建，原因是政府未完成規(guī)劃和項目立項，未下達控制性詳細規(guī)劃。4.最初的審判程序是錯誤的。本案與信達公司作為原告提起的(2018)瓊96年初第157號案件均為針對海府(2017)第180號《無償收回土地決定書》(以下簡稱第180號《無償收回土地決定書》)和傅穹復議(2018)第41號《復議決定書》(以下簡稱第41號《復議決定書》)提起的訴訟，未經一審法院共同審理，程序違法。綜上，二審判決認定事實不清，適用法律錯誤，請求撤銷二審判決，發(fā)回重審，或者變更判決，撤銷被申請人作出的第180號無償收回土地決定和第41號復議決定。

瓊海市政府認為，180號無償收回土地決定事實清楚，證據充分，適用法律正確，輕微違反程序。1.由于龍城開發(fā)公司營業(yè)執(zhí)照已被吊銷，政府部門無法聯(lián)系龍城開發(fā)公司工作人員。2017年6月29日，《海南日報》刊登了《瓊海市國土資源局關于涉案土地的情況》。:公告”。后龍城發(fā)展有限公司主動聯(lián)系瓊海市政府后，瓊海市政府向龍城發(fā)展有限公司更正了調查程序，并安排了聽證會，以保證其陳述、申辯和提交證據的權利。2.土地閑置2年以上，屬于閑置土地。3.龍城開發(fā)公司從來沒有開發(fā)建設過土地，這是自身原因造成的。4.瓊海市政府在制定土地閑置計劃時已依法通知抵押權人。5.信達公司作為原告的(2018)瓊96初第157號案件二審發(fā)回重審，作出終審判決，駁回信達公司的訴訟。本案不宜與本案一并審理，請求駁回龍城發(fā)展公司的再審申請。

經審查，本院認定，原審(2018)瓊96興初157號告知第180號無償收回土地決定和第41號復議決定一案，信達公司被海南省高級人民法院(2018)瓊96興初1087號行政裁定發(fā)回重審，海南省第一中級人民法院(2019)瓊96興初23號行政裁定駁回信達公司的訴訟，信達公司不予受理

經審查，我院認為土地資源是寶貴的不可再生資源，我國土地管理法律制度要求合理珍惜和利用土地，促進社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。在工業(yè)化和城市化進程中，土地資源的供需矛盾尤為突出，閑置土地造成的供需失衡是重要原因之一。根據《閑置土地處置辦法》第二條、第八條、第十四條的規(guī)定，閑置土地是指國有建設用地使用權有償使用合同超過劃撥決定書約定和約定日期后一年未開發(fā)的國有建設用地。閑置土地兩年未開發(fā)的，由市、縣國土資源主管部門報有批準權的人民政府批準，然后向國有建設用地使用權人發(fā)出《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權，但因不可抗力或者政府或者政府有關部門的行為造成開發(fā)延誤的除外。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第(二)項規(guī)定，行政行為程序輕微違法但對原告權利沒有實際影響的，人民法院應當確認違法，但不得撤銷該行政行為。最高人民法院關于適用

本案中，瓊海市土地管理局與龍城開發(fā)公司于1996年6月25日簽訂了《國有土地使用權出讓合同》，其中約定龍城開發(fā)公司受讓涉及19.74畝國有土地使用權。1997年6月，瓊海市政府向龍城開發(fā)公司頒發(fā)了《國有土地使用證》(海國用(97)字第688號)。此后，直到2017年12月29日瓊海市政府作出第180號無償收回土地決定時，龍城開發(fā)公司尚未開發(fā)。一審、二審法院認定，本案涉及的19.74畝土地構成閑置權，瓊海市政府作出無償收回土地的決定，符合上述規(guī)定。在2017年3月開始的征地過程中，龍城開發(fā)公司被吊銷營業(yè)執(zhí)照。根據工商資料，最后一次審批日期是2003年12月15日。在窮盡各種交付方式仍無法聯(lián)系到龍城公司的情況下，瓊海市政府于2017年6月29日在《海南日報》上刊登了一起涉及19.74畝土地的案件。《瓊海市國土資源局關于交付:公告》。在征地過程中，瓊海市政府存在一些問題，如將相關文件錯誤交付給外人海南龍城房地產有限公司，要求龍城開發(fā)公司會簽文件，以及不定期向抵押權人信達公司交付留置權等。但2017年12月11日，龍城開發(fā)公司法定代表人吳書龍和信達公司代表參加了瓊海市國土資源局舉行的聽證會，因此瓊海市政府沒有剝奪龍城開發(fā)公司和信達公司的陳述權和辯護權，屬于輕微違法行為。一審以嚴重違反法定程序為由撤銷第180號征地決定，適用法律有誤。二審以程序略顯違法，不應撤銷為由，確認瓊海市政府無償收回土地的決定違法，適用法律正確。海南省政府第41號實體復議決定確認正確，但未查明輕微違法程序，適用法律錯誤，一審、二審撤銷正確。

龍城開發(fā)公司主張，已開發(fā)建設達80%的98.86畝土地中包含19.74畝土地，不構成閑置。但《瓊海市唐嫣新區(qū)合作開發(fā)合同》僅規(guī)定龍城開發(fā)公司將與唐嫣鎮(zhèn)政府合作開發(fā)98.86畝土地，未簽訂統(tǒng)一的《國有土地使用權出讓合同》，也未辦理統(tǒng)一的《國有土地使用證》。本案涉及的19.74畝土地雖在98.86畝土地范圍內，但經分割后已另行簽訂《國有土地使用權出讓合同》，并辦理了國有土地使用證，成為獨立土地。當然是要分塊確定是否屬于閑置土地，而不是整個項目。其他相關方在整個項目中在另一地塊的投資不能作為本案當事人在該地塊的投資；更不能否認的是，因為整體項目開發(fā)達到80%，這塊土地還沒有開始開發(fā)。申請再審的理由無效。龍城發(fā)展股份有限公司聲稱閑置是由于缺乏控制性詳細規(guī)劃造成的，但龍城發(fā)展股份有限公司無法證明其未獲得建設申請許可，因為政府未批準本案所涉土地所在區(qū)域的控制性詳細規(guī)劃，導致其無法啟動開發(fā)。從1997年到2017年的20年間，龍城發(fā)展有限公司從未向主管部門提交過施工申請。此外，根據原瓊海市規(guī)劃局向唐嫣鎮(zhèn)政府作出的《關于唐嫣鎮(zhèn)居住區(qū)詳細規(guī)劃的批復》，原98.86畝土地大部分已成功報批建設并開工建設。因此，本案涉及的土地是否有控制性詳細規(guī)劃與土地閑置之間并無必然聯(lián)系，不能作為拒絕申請開發(fā)的理由。龍城發(fā)展股份有限公司還主張，本案應與信達公司作為原告提起的(2018)瓊96初第157號案件一并審理，因為海南省高級人民法院(2019)瓊興建391號行政裁定已作出終審判決，駁回了信達的訴訟。原審沒有合并審理，對本案的實質性處理沒有實質性影響。

綜上，龍城發(fā)展公司再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條的規(guī)定。