礦產(chǎn)資源補償法律制度與資源稅的再協(xié)調(diào)

歐陽田健，華東政法大學(xué)財稅法與環(huán)境法博士生。

本文發(fā)表在2016年第一期《中國人口資源與環(huán)境》上。感謝作者授權(quán)推送。

摘要:2014年11月，財政部發(fā)文將礦產(chǎn)資源補償費費率下調(diào)至零，從本質(zhì)上“取消”了這類收費。從財政部的初衷來看，此舉是為了明確稅費，減輕礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的負擔(dān)。但在性質(zhì)上，礦產(chǎn)資源補償費是國家進行所有權(quán)轉(zhuǎn)移的對價，將其費率降至零會帶來國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險。而且礦產(chǎn)資源補償費的征收是《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的，財政部變相取消人大立法確定的收費，缺乏法律依據(jù)，值得商榷。筆者認(rèn)為，資源稅、資源費定位混亂是造成這一問題的根源。通過法律分析和歷史沿革考察，筆者發(fā)現(xiàn)，長期以來，由于立法者沒有意識到礦產(chǎn)資源補償費的價值內(nèi)涵，將其錯誤地歸類為行政事業(yè)性收費，導(dǎo)致其在整個資源稅費體系中處于邊緣地位，從而使礦產(chǎn)資源補償費長期處于低水平，不能充分體現(xiàn)國家利益。資源稅定位的困惑在于，在實際操作中偏離了既定的差別調(diào)整和生態(tài)補償?shù)能壍?，具體表現(xiàn)為征收資源稅的方式不合理、稅收使用不合理。礦產(chǎn)資源補償費減為零后，資源稅稅收作為地方政府的一般預(yù)算收入，無法發(fā)揮礦產(chǎn)資源補償費的作用，必然會對生態(tài)治理產(chǎn)生不利影響。資源稅改革剛剛開始。筆者建議在未來資源稅改革的法律路徑中構(gòu)建完善的法律體系，兩者的應(yīng)有地位應(yīng)由法律規(guī)范來決定。同時，改革兩者的征稅方式，將回收率系數(shù)納入資源稅征收的考慮因素，資源稅收入作為省級財政收入的專項轉(zhuǎn)移支付資金，用于礦區(qū)生態(tài)管理。最后，在此基礎(chǔ)上，建立以礦產(chǎn)資源補償費為核心的資源稅費體系，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞:礦產(chǎn)資源補償費；資源稅；法律路徑；定位；生態(tài)補償

資源稅和收費改革是新一輪財稅體制改革的重點。十八屆三中全會上，中央明確指出要“加快資源稅改革”。隨后，國務(wù)院召開常務(wù)會議決定，從2014年12月1日起，資源稅將正式由“定量征收”改為“從價征收”，這標(biāo)志著資源稅和資源費改革已經(jīng)從試點全面鋪開，進入實質(zhì)性階段。作為改革的亮點之一，“清費利稅”工作也如火如荼。為配合清理稅費工作，財政部下發(fā)了《關(guān)于全面清理煤炭、原油、天然氣收費資金有關(guān)問題的通知》(財稅[2014]74號文件)，稱“自2014年12月1日起，全國煤炭、原油、天然氣礦產(chǎn)資源補償費減為零”，同時取消山西、新疆試點的生態(tài)保護基金和初級礦產(chǎn)品生態(tài)補償費。從財稅體制改革的總體情況來看，資源稅與收費一體化是改革的必然選擇，旨在規(guī)范政府收入，減輕企業(yè)負擔(dān)，便于監(jiān)管。但是，清繳稅費，并不意味著“費”就完全取消了，而是“稅費歸地方，各走各的路”。單純?nèi)∠V產(chǎn)資源補償費并不能解決實際問題，反而可能與財稅體制改革的總體思路相悖，會在理論和實踐上造成一些不必要的麻煩。筆者認(rèn)為，這一政策的出臺缺乏法律依據(jù)，通過降低費率來“取消”礦產(chǎn)資源補償費是不合適的。通過研究不難發(fā)現(xiàn)，這個問題的根源是人們長期以來混淆了國家政治權(quán)利和產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，導(dǎo)致資源稅和礦產(chǎn)資源補償費之間的功能失調(diào)和價值錯位。在下面，筆者將做詳細的分析。

1.礦產(chǎn)資源補償費改革的邏輯缺陷

就礦產(chǎn)資源而言，國家具有“礦產(chǎn)資源所有者”和“礦產(chǎn)開發(fā)管理者”的雙重身份。筆者將從這兩個身份出發(fā)，分析礦產(chǎn)資源補償費“取消”的邏輯缺陷。

根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》(以下簡稱《礦產(chǎn)資源法》)第五條的規(guī)定，開采礦產(chǎn)資源必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和礦產(chǎn)資源補償費?？梢?，礦產(chǎn)資源補償費的征收是通過人大立法來確定的，人大已經(jīng)將制定征收細則的權(quán)利賦予了《礦產(chǎn)資源法》中國務(wù)院行政法規(guī)的具體規(guī)定。在國務(wù)院頒布的《礦產(chǎn)資源補償費征收管理條例》(以下簡稱《管理條例》)中，立法者一開始就指出，征收礦產(chǎn)資源補償費的目的是“保障和促進礦產(chǎn)資源的勘查、保護和合理開發(fā)，維護國家在礦產(chǎn)資源方面的產(chǎn)權(quán)和利益。”并規(guī)定了具體的征稅方式。

眾所周知，我國是礦產(chǎn)資源單一國家所有權(quán)的國家，即國家對所有礦產(chǎn)資源擁有所有權(quán)，這是我國礦產(chǎn)資源整個法律關(guān)系的核心內(nèi)容。[1]憲法第九條、民法通則第八十一條、物權(quán)法第四十六條、礦產(chǎn)資源法第三條對此有明確規(guī)定。需要注意的是，世界上礦產(chǎn)資源所有權(quán)的立法模式主要有兩種。一種是以英美為代表的土地所有權(quán)和地下資源所有權(quán)相結(jié)合的模式，礦產(chǎn)資源一般歸土地所有者所有；另一種模式是以德國、法國等大陸法系國家為代表的礦產(chǎn)資源國有模式，礦產(chǎn)資源從表面上脫離土地所有權(quán)，直接屬于國家。例如，法國《采礦法》規(guī)定，“土地所有者不享有開采某些地下礦藏的權(quán)利，這些礦藏屬于國家。露天礦床雖然屬于所有者，但也需要國家授權(quán)行使開采權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)?！盵2]目前，這種礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的立法模式已經(jīng)被世界上大多數(shù)國家所采用，并成為主流。由此可見，礦產(chǎn)資源國有制不是中國特色，主要是因為在自然資源領(lǐng)域，國家所有權(quán)體現(xiàn)了維護社會公共利益和宏觀管理的合理性。資源的所有權(quán)不僅是權(quán)利本身的問題，而且對國民經(jīng)濟的健康發(fā)展和國家的安全與穩(wěn)定具有重要而深遠的影響。因此，在現(xiàn)代立法趨勢從“個人本位”向“社會本位”轉(zhuǎn)變的浪潮下，世界上大多數(shù)國家都從社會整體利益最大化的角度采取了自然資源國有化的立法模式。

然而，礦產(chǎn)所有權(quán)的價值主要是通過流通實現(xiàn)的。在市場經(jīng)濟條件下，國家作為“裁判”，不應(yīng)該作為商業(yè)主體直接參與礦產(chǎn)資源的開采和流通，因此礦產(chǎn)資源的開采和流通需要由企業(yè)來完成。因此，國家作為礦產(chǎn)資源的所有者，與采礦權(quán)的所有者形成了相互平等、等價有償?shù)拿袷路申P(guān)系。[3]在這種法律關(guān)系下，國家的主要義務(wù)是轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)品的所有權(quán)，以換取采礦權(quán)收入，即對價。礦產(chǎn)資源補償是這種考慮的最重要形式之一。在計劃經(jīng)濟時代，我們經(jīng)歷了一個自由占用和開采礦產(chǎn)資源、自由轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)和國家礦產(chǎn)資源虛假所有權(quán)的時期。改革開放后，立法者以法律的形式構(gòu)建了礦產(chǎn)資源有償使用制度，這是市場經(jīng)濟體制下資源合理配置的必然要求。

根據(jù)政治經(jīng)濟學(xué)理論，生產(chǎn)者獲得生產(chǎn)資料和勞動價值的過程稱為初次分配，國家對商品利潤征稅以達到宏觀調(diào)控目的的過程稱為再分配。正常情況下，國家應(yīng)該逐步退出一級分銷領(lǐng)域，簡化管理，下放權(quán)力，讓市場主導(dǎo)價格。然而，如上所述，由于礦產(chǎn)資源的特殊所有權(quán)，國家具有雙重身份，是兩次分配的共同參與者。因此，我們可以得出這樣的結(jié)論，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》和《行政法規(guī)》，礦產(chǎn)資源補償費是采礦權(quán)人使用和開采礦產(chǎn)資源向其所有者國家支付的費用，其功能價值在于突出國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。資源稅是國家作為宏觀經(jīng)濟運行的管理者干預(yù)再分配時，對單位和個人開發(fā)利用的資源的數(shù)量或價值征收的一種稅。需要注意的是，雖然在我國的稅費制度中，礦業(yè)權(quán)費、探礦權(quán)費等費用也具有礦業(yè)權(quán)價格的屬性，但這些費用的作用是不合法的，且總量較小，故本文不做論述。資源稅的征收主要有兩個功能，一是優(yōu)化資源配置，促進資源的合理有效利用，二是調(diào)節(jié)收入差距，為資源開采企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。[4]可見，“稅費并行”是由國家礦產(chǎn)資源的雙重地位決定的，有其自身的合理依據(jù)，兩者都是必要的。

2.資源稅和費用的定位混亂和無序運作

如上所述，既然征收礦產(chǎn)資源補償費作為國家轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源所有權(quán)的對價，為什么要“取消”？筆者認(rèn)為，這是由于資源稅和礦產(chǎn)資源補償費的法律定位長期混亂，導(dǎo)致其在運行中出現(xiàn)諸多問題，成為制度建設(shè)過程中的“雞肋”，最終被“取消”。下面，筆者將具體分析礦產(chǎn)資源補償費和資源稅在定位上的混亂以及由此造成的運作上的混亂。

2.1礦產(chǎn)資源補償

2.1.1“租金”或“費用”——礦產(chǎn)資源命名使用費的損失

眾所周知，租金、稅費是財政收入的主要來源。所謂租金，是指國家作為生產(chǎn)資料所有者收取的轉(zhuǎn)讓生產(chǎn)資料所有權(quán)或使用權(quán)的對價，最典型的是土地出讓金；稅收是指國家為向人民提供公共產(chǎn)品而收取的對價；根據(jù)世界經(jīng)濟合作組織(經(jīng)合組織)的定義，收費是指“為交換公共部門提供的特殊商品和服務(wù)而支付的款項，主要由地方政府收取?！盵5]在我國的法律語境中，這被稱為“行政事業(yè)性收費”[6]。行政事業(yè)性收費與租金的本質(zhì)區(qū)別在于，行政事業(yè)性收費以政府提供服務(wù)所支付的對價為基礎(chǔ)，租金以國家轉(zhuǎn)讓生產(chǎn)資料所有權(quán)或者使用權(quán)所支付的對價為基礎(chǔ)，二者的權(quán)利基礎(chǔ)不同。在這種邏輯下，基于國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的礦產(chǎn)資源補償費顯然不是行政性收費，而是一種租金。然而，長期以來，我國一直將其納入行政事業(yè)性收費范圍來開展征收工作。根據(jù)財政部編制的《企業(yè)行政事業(yè)性收費目錄》，礦產(chǎn)資源補償費、礦產(chǎn)資源勘查登記費、采礦登記費等。被列入國土資源費，這是礦產(chǎn)資源補償費與資源稅長期不協(xié)調(diào)的重要原因。這個問題也不是沒有注意到。1996年，遼寧省地質(zhì)礦產(chǎn)廳就此問題向當(dāng)時的地質(zhì)礦產(chǎn)部提出詢問，地質(zhì)礦產(chǎn)部在1996年191號函中明確答復(fù):“為了‘維護國家在礦產(chǎn)資源中的財產(chǎn)權(quán)益’，礦產(chǎn)資源補償費的管理在《礦產(chǎn)資源補償費征收管理條例》(國務(wù)院令第150號)中已有明確規(guī)定， 同時規(guī)定‘應(yīng)納入國家預(yù)算’，這不是行政費?！?但由于部門利益的阻撓以及隨后原地礦部的合并，對此問題并無回應(yīng)。從財稅[2014]74號文件中不難看出，財政部此次改革的目的是規(guī)范行政事業(yè)性收費和政府性基金項目，礦產(chǎn)資源補償費因其本質(zhì)屬性被“費”字掩蓋而被納入清理范圍也就不足為奇了。

2.1.2礦產(chǎn)資源補償費的征收和使用

立法者對礦產(chǎn)資源補償費的定位偏差導(dǎo)致礦產(chǎn)資源補償費費率偏低，不能充分體現(xiàn)其應(yīng)有的國家所有權(quán)屬性。自1994年征收礦產(chǎn)資源補償費以來，一直徘徊在“低起點、低費率”的水平上。根據(jù)礦物的不同，比率基本維持在0.5%~4%的范圍內(nèi)，其中煤、石油、天然氣等主要礦物的比率僅為1%，不同礦物之間的平均比率為1.18%。如此低的稅率使得它只占礦產(chǎn)品市場價格的不到1%。這就導(dǎo)致了資源的廉價使用，無法有效維護國家的財產(chǎn)權(quán)益。在混合所有制改革的背景下，礦業(yè)企業(yè)的投資主體逐漸多元化，低效的礦產(chǎn)資源補償費會使資源的對價收入流入民營礦工的腰包，進而演變?yōu)閲匈Y產(chǎn)的大規(guī)模流失。甚至包括探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費等。，具有國有資產(chǎn)對價性質(zhì)，各類費用總額僅在資源價格比的2%上下波動，不能完全反映礦產(chǎn)資源的真實價值。相比之下，世界上大多數(shù)國家向礦產(chǎn)企業(yè)收取特許權(quán)使用費，作為轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源所有權(quán)的考慮因素?；适沂且环N古老的制度，可以追溯到中世紀(jì)的羅馬帝國，一直沿用至今。就其本質(zhì)屬性而言，特許權(quán)使用費與礦產(chǎn)資源補償費沒有區(qū)別。但礦區(qū)使用費的征收方式是科學(xué)的，能夠更準(zhǔn)確地反映礦產(chǎn)資源的價值。特別是近年來，隨著生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的浪潮，無論是發(fā)展中的資源國還是西方發(fā)達國家，都擴大了礦區(qū)使用費在整個礦業(yè)稅費中的比重，以體現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的真實價值。以資源極其豐富的非洲大陸為例，中非礦業(yè)大國贊比亞在2014年底將露天開采的礦區(qū)使用費費率從8%調(diào)整到20%[7]。在此之前，莫桑比克、加納等國的稅率也調(diào)整為8%~12%。[8]西方發(fā)達國家也不例外。以美國為例。自從2005年聯(lián)邦礦產(chǎn)產(chǎn)品法案通過以來，版稅征收的范圍和標(biāo)準(zhǔn)逐年增加。一般來說，根據(jù)對世界礦產(chǎn)資源特許權(quán)使用費費率的分析，大多數(shù)國家的特許權(quán)使用費費率在3%至15%之間，大多數(shù)不低于5%。

此外，在目前的制度設(shè)計中，礦產(chǎn)資源補償費也起到了生態(tài)調(diào)節(jié)的作用。礦產(chǎn)資源補償費作為礦產(chǎn)品價格的組成部分，起著生態(tài)補償?shù)淖饔茫试S資源生產(chǎn)者和消費者為生態(tài)環(huán)境的治理和恢復(fù)費用“買單”。在中國財政部編制的“國家預(yù)算支出科目”中，礦產(chǎn)資源補償費列為專項支出，有“礦產(chǎn)資源勘查支出”和“資源保護支出”兩個項目級科目。這意味著，中國政府將把礦產(chǎn)資源補償費提出專項資金，與探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)價款等財政收入資金一起，投入到后續(xù)的資源開發(fā)利用中，以發(fā)現(xiàn)新的礦產(chǎn)資源，研究開發(fā)替代能源基地，保障子孫后代的基本生存權(quán)。除礦產(chǎn)資源勘查支出外，其余礦產(chǎn)資源補償費用于資源保護支出。2013年，國家共征收礦產(chǎn)資源補償費212.5億元，其中63.75億元用于資源保護支出[9]，明顯低于實際需求。因此，國家為轉(zhuǎn)移資源所有權(quán)所獲得的對價不足以補償資源開發(fā)造成的生態(tài)破壞，導(dǎo)致“企業(yè)收益大、政府收入少、地方污染重”的困境，導(dǎo)致糾紛和群體性事件頻發(fā)，影響社會和諧和可持續(xù)發(fā)展。礦產(chǎn)資源補償費收入低，表面上看是費率設(shè)置不合理造成的。但深層次的原因在于立法者對礦產(chǎn)資源補償費認(rèn)識的誤區(qū)，礦產(chǎn)資源補償費只被視為整個資源稅費體系附庸地位的行政性收費，而不是像世界主要國家那樣被視為資源稅費體系的支柱。

2.2資源稅調(diào)節(jié)功能不足

資源稅是一種古老的稅種，先秦時期的《山澤賦》和《關(guān)山?！房胺Q現(xiàn)代資源稅的鼻祖。我國現(xiàn)行資源稅主要針對在我國開采應(yīng)稅礦產(chǎn)品和生產(chǎn)食鹽的單位和個人，對其資源級差收入征收資源稅，實行“普遍征收，差別調(diào)整”的原則。稅務(wù)機關(guān)根據(jù)納稅人開采資源的利弊和所得，劃分若干資源等級，按等級核定稅額。這樣的資源不僅可以調(diào)節(jié)不同產(chǎn)品之間的收入差異，還可以調(diào)節(jié)同一品種不同質(zhì)量產(chǎn)品之間的收入差異，是能源稅原則在具體稅種中的良好實踐。然而，現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》和《資源稅暫行條例》并沒有明確體現(xiàn)其價值功能。此外，資源稅是除海洋石油企業(yè)繳納的稅收以外的地方稅，往往被地方政府視為“賣礦”所得，不僅違反稅法的基本原則，而且容易混淆稅收收入和資產(chǎn)收入的界限。中國正在努力轉(zhuǎn)型為稅收國家，目前資源稅的定位混亂不得不說是一大缺陷。因此，在實踐中，資源稅在規(guī)范礦山企業(yè)合理公平競爭方面沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。雖然在當(dāng)前的稅制改革過程中，資源稅已經(jīng)從數(shù)量稅轉(zhuǎn)變?yōu)閺膬r稅，但從制度設(shè)計的角度來看，具體的稅費制度仍然需要立法保障。

同時，資源稅自然要承擔(dān)生態(tài)調(diào)節(jié)的功能。雖然資源稅最初設(shè)立時并不具有生態(tài)保護的效果，但隨著綠色稅制的興起，資源稅已經(jīng)成為環(huán)境稅中最典型的資源環(huán)境稅。同時，憑借稅收固有的宏觀調(diào)控功能，可以起到其他法律法規(guī)無法比擬的作用。因此，資源稅對人類在資源開發(fā)利用活動中的生態(tài)環(huán)境保護具有特殊的意義。[10]但是，與礦產(chǎn)資源補償專項基金不同，由于資源稅是一般預(yù)算收入，它在現(xiàn)實中的主要作用是平衡地方政府的財政收支。在省級財政統(tǒng)籌的情況下，生態(tài)治理的部分很少。這是因為，一方面，中國長期以來把GDP增長作為地方政府績效考核的最重要因素，而忽視了生態(tài)因素，這種扭曲的政績觀主導(dǎo)了地方政府資金的使用。另一方面，自1994年分稅制改革以來，地方政府財權(quán)與行政權(quán)的不匹配一直存在。特別是近年來，隨著“營改增”即將結(jié)束，大部分地方政府融資平臺被清理，地方財政沒有主要稅收支持，地方財政困難局面加劇，進而地方政府公共服務(wù)預(yù)算逐年增加，使得地方政府在資金的整體使用上為了保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而犧牲生態(tài)治理資金。所以生態(tài)補償機制很容易成為一張紙空而不受專項資金制度的約束。同時資源稅作為地方稅，由省級財政統(tǒng)籌控制，礦區(qū)基層政府難以分享資源開采紅利，必然會影響資源產(chǎn)地的環(huán)境治理和后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.構(gòu)建未來資源稅費體系的法律路徑

通過以上分析，筆者得出結(jié)論:從維護國家所有者權(quán)益、差別調(diào)整和生態(tài)調(diào)整的角度來看，礦產(chǎn)資源補償費和資源稅并存是現(xiàn)階段最理想、最符合邏輯的選擇。因此，有必要在法律框架下建立以礦產(chǎn)資源補償費為核心的資源稅費體系。同時，為保護國有資產(chǎn)不受損失，應(yīng)適當(dāng)提高礦產(chǎn)資源補償費，并在稅制上進一步突出資源稅的生態(tài)調(diào)節(jié)功能。

3.1建立和完善法律體系

目前，我國正在向稅收型國家過渡，正在加快立法步伐，實施法定稅收。在2014年舉行的全國地方立法研討會上，中央政府要求優(yōu)先考慮目前的15項稅收法規(guī)，并在2020年全部成為法律，《資源稅暫行條例》也列在其中。但筆者認(rèn)為，我國立法機關(guān)對稅收法定主義的理解略顯狹隘，征收包括礦產(chǎn)資源補償費在內(nèi)的各種租金和費用的規(guī)則應(yīng)從部門規(guī)章和行政法規(guī)上升到法律層面。在這里，我們要在更廣的意義上揭示稅收法定主義，把各種租金、行政費都包括在內(nèi)，這是國際稅法學(xué)界的一句俗語。以日本為例，早在1947年，日本政府頒布的《財政法》就明確指出:“除了稅收以外，國家基于國家權(quán)力征收的一切稅收，以及根據(jù)法律和事實屬于國家壟斷視野的壟斷價格和經(jīng)營費用，都應(yīng)當(dāng)依照法律或者國民議會的決定制定?！北疚囊浴敦斦痉ā返男问綄θ毡緫椃ǖ?4條規(guī)定的“稅收法定主義”中的稅收概念進行了界定。[11]在我國現(xiàn)行的五級財政體制下，財政收入的組織和分配不僅與地方政府官員的績效評價有關(guān)，而且與地方政府提供公共服務(wù)密切相關(guān)，這使得公共資源管理者容易轉(zhuǎn)變?yōu)楣操Y源的尋租者。另外，行政法規(guī)更能代表政府部門乃至行政首長的意志，其立法過程也不那么民主科學(xué)，容易形成權(quán)力尋租空。

具體到礦產(chǎn)資源補償費，如上所述，是國家作為礦產(chǎn)資源所有者在轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的基礎(chǔ)上征收的費用。既然是國家財產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，就應(yīng)該由國家代表機關(guān)即全國人民代表大會及其常務(wù)委員會以立法的形式規(guī)定。但是，在我國，稅收法定主義中的“稅收”在立法實踐中只是狹義的解釋，并沒有延伸到其他形式的財政收入。我覺得這樣不合適。首先，包括礦產(chǎn)資源補償費在內(nèi)的各種財政收入形式符合我國《立法法》第八條關(guān)于基本財政事項法律保留的規(guī)定；其次，在礦產(chǎn)資源補償費征收的法律關(guān)系中，一個主體是國家，另一個主體是取得礦產(chǎn)資源所有權(quán)的市場主體，人大及其常委會作為國家主權(quán)的表意機關(guān)，應(yīng)該是雙方約定的主體。當(dāng)然，由于立法工作的專業(yè)性，在不違反立法法稅法保留條款的前提下，將部分立法事項授權(quán)給國家最高行政機關(guān)即國務(wù)院是權(quán)宜之計。

3.2礦產(chǎn)資源補償費的重建

通過以上分析，我們不難看出，礦產(chǎn)資源補償費的征收依據(jù)是國家享有的礦產(chǎn)資源所有權(quán)。資源稅是國家憑借行政權(quán)力征收的，體現(xiàn)了國家的公共管理職能和調(diào)節(jié)職能。兩種征收方式的法律依據(jù)和立法背景不同，都是必要的，不可忽視。

就礦產(chǎn)資源補償費而言，長期以來費率過低，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。為了扭轉(zhuǎn)這種局面，首先要將探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費等所有具有所有權(quán)轉(zhuǎn)移對價性質(zhì)的費用進行整合，納入礦產(chǎn)資源補償費。其次，礦產(chǎn)資源補償費可以按照世界主流趨勢改名為特許權(quán)使用費，也可以按照土地出讓金改為礦產(chǎn)資源補償費，避免與行政事業(yè)性收費混淆?！兜V產(chǎn)資源法》經(jīng)過修訂，對其進行了命名和定性。第三，應(yīng)引入?yún)R率動態(tài)調(diào)整機制。自我國引入礦產(chǎn)資源補償費以來，立法者從未根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的需要和資源開發(fā)利用的現(xiàn)狀調(diào)整其費率。客觀上，補償費的征收與資源儲備消耗水平和資源利用率不符，不能促使企業(yè)重視技術(shù)創(chuàng)新和資源的精細化利用，導(dǎo)致資源的大規(guī)模浪費。因此，實行合理的浮動匯率，并將其與資源利用水平掛鉤是必然的選擇。這也是財稅體制改革背景下協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的必由之路。企業(yè)是理性的人，趨利避害是其自然屬性。實行浮動費率，逐步推進與礦產(chǎn)資源儲量消耗掛鉤，無疑會為礦主合理利用資源建立利益機制和內(nèi)在動力，推動資源向資本優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和高效利用方向集聚。具體來說，可以利用現(xiàn)有框架，在《礦產(chǎn)資源法》原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，確定國務(wù)院頒布的《管理規(guī)定》中費率的浮動范圍，授權(quán)財政部和國務(wù)院能源主管部門根據(jù)資源利用水平實時調(diào)整費率，形成靈活有效的利益導(dǎo)向。充分發(fā)揮組織財政收入和宏觀調(diào)控的“雙重功能”。

3.3資源稅監(jiān)管導(dǎo)向的回歸

過去很長一段時間，我國資源稅一直處于錯位和亂收狀態(tài)，既不能體現(xiàn)該稅的生態(tài)屬性，也不能充分調(diào)節(jié)收入差距。新一輪資源稅改革將資源稅從量價征收轉(zhuǎn)變?yōu)閺膬r征收，在很大程度上實現(xiàn)了資源稅級差調(diào)節(jié)功能的回歸，在一定程度上促進了企業(yè)提高資源利用效率水平，提高資源綜合利用率。然而，其生態(tài)調(diào)節(jié)功能尚未完全實現(xiàn)。為了落實這一生態(tài)調(diào)節(jié)功能，筆者認(rèn)為一方面應(yīng)將回收率系數(shù)納入資源稅計算公式；另一方面，要改革資源稅的分配。

長期以來，我國礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用一直面臨回收率低的困境，“取一棄三，取貧棄富”的現(xiàn)象時有發(fā)生。以煤炭行業(yè)為例，有數(shù)據(jù)顯示，大型國有煤礦的回收率基本徘徊在40%左右，普通中小煤礦的平均回收率為15%~20%，而全國小煤礦的回收率往往不到10%。[12]特別是在大量小礦山，采礦方法落后，導(dǎo)致回收率低，浪費大量資源。在1994年生效的《管理規(guī)定》中，國務(wù)院根據(jù)全國人大的授權(quán)，將回收率系數(shù)納入礦產(chǎn)資源補償費征收公式，規(guī)定補償費金額為應(yīng)付礦山礦產(chǎn)品銷售額乘以補償費征收率，再乘以回收率系數(shù)。在這一規(guī)定下，回收率低的企業(yè)將面臨礦產(chǎn)資源的高額補償費，而回收率高的企業(yè)可以享受較低的補償費。這樣將有效地將小型礦產(chǎn)企業(yè)的利潤擠壓在空之間，促進礦產(chǎn)品的開采市場向集約化、高效化方向發(fā)展。當(dāng)然，礦產(chǎn)資源補償費就其性質(zhì)而言不具備調(diào)節(jié)功能。在其計算公式中包含回收率系數(shù)是不合適的，這只是權(quán)宜之計。如今“取消”礦產(chǎn)資源補償費，意味著回收率不再是企業(yè)在計算開采成本時需要考慮的因素，很有可能造成改善后的低回收率問題反彈。為了將礦業(yè)企業(yè)帶來的負外部性內(nèi)在化，在未來資源稅改革的道路上，筆者建議立法機關(guān)在資源稅從價征收的基礎(chǔ)上，將回收率系數(shù)作為資源稅征收的考慮因素之一。以積極資源稅改革的名義，調(diào)整回收率。

在資源稅的分配上，目前資源稅屬于地方稅，由省級財政征收繳納，但省內(nèi)資金使用和轉(zhuǎn)移支付的具體辦法均有欠缺。這使得資源來源地的地方政府無法合理分享資源開采的收益，大大增加了空的尋租期。國務(wù)院在2015年2月頒布的《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》中明確指出，要形成科學(xué)的發(fā)展補償機制，必須完善省級以下轉(zhuǎn)移支付制度。資源區(qū)位只有充分享受礦產(chǎn)資源的“發(fā)展紅利”，資源利用的可持續(xù)性才能自發(fā)維持。同時，省內(nèi)資源稅收入的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)定位為專項轉(zhuǎn)移支付，其轉(zhuǎn)移支付資金主要用于礦產(chǎn)資源收獲后的生態(tài)管理，以發(fā)揮資源稅的生態(tài)調(diào)控功能。同時，專項轉(zhuǎn)移支付可以防止地方政府的短期行為，促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

4.結(jié)論

改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨著資源和環(huán)境的“雙重約束”。資源稅和收費制度的混亂運行不僅不能適應(yīng)中國的實際需要，而且與世界主流立法模式背道而馳，使資源開發(fā)陷入混亂。在這次資源稅費改革中，礦產(chǎn)資源補償費費率降至零，使得國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)無法彰顯，地方生態(tài)保護工作得不到足夠的財政保障；然而，落后的資源稅稅收模式并不能充分發(fā)揮其差別調(diào)節(jié)和宏觀調(diào)控的功能。這些問題的根源在于立法者對二者的定位不清。因此，筆者依托法治框架，希望通過礦產(chǎn)資源法等法律規(guī)范的修訂，明確二者的法律地位和價值功能，整合各種稅費，構(gòu)建一套以礦產(chǎn)資源補償費為核心的資源稅費體系；在微觀層面，應(yīng)改革具體制度，改進征稅方法，將回收率系數(shù)納入資源稅的征稅公式，重構(gòu)資源稅和費的分配模式，以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

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