2018年是“三塊地”改革試點(diǎn)的收官之年。作為一項(xiàng)重大理論和實(shí)踐創(chuàng)新，宅基地“三權(quán)分置”帶來的制度紅利不言而喻。但宅基地制度改革仍有哪些難題待解？“三權(quán)分置”制度應(yīng)如何科學(xué)設(shè)計(jì)？有哪些實(shí)現(xiàn)路徑？

一、什么是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”

宅基地的“三權(quán)分置”主要是指宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)以及農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格權(quán)。《土地管理法》第8條規(guī)定，宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。這解決的是宅基地的所有權(quán)問題。

二、宅基地改革的意義是什么

對(duì)于土地改革和鄉(xiāng)村振興之間的關(guān)系，社會(huì)各界已經(jīng)達(dá)成共識(shí)——宅基地制度是鄉(xiāng)村振興重要的制度支撐。

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度是中華人民共和國成立60多年來逐步發(fā)展演變而成的，其主要特征是“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償分配、長期占有”。

這一制度在公平分配住宅用地、推進(jìn)用地節(jié)約集約、保障農(nóng)民住有所居、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了基礎(chǔ)作用。

然而，隨著城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)演化和經(jīng)濟(jì)體制改革深化，現(xiàn)行宅基地制度存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)也日益突出。

“決定鄉(xiāng)村的死和鄉(xiāng)村的活，關(guān)鍵問題之一是宅基地問題?！敝袊嗣翊髮W(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英從長期調(diào)研中觀察到，從上世紀(jì)90年代至今，農(nóng)村正在發(fā)生3個(gè)顯著的變化：

農(nóng)民代際特征明顯，新一代農(nóng)民與土地、村莊的粘度降低，正在發(fā)生一場(chǎng)離土、出村、不回村的“結(jié)構(gòu)革命”“空心化”使得不少村莊破敗。

整個(gè)中國村莊分化演化、適度聚集成為不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)，以自然村落為基本單位的宅基地制度安排已不合時(shí)宜。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)裂變，農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵、功能、業(yè)態(tài)更加豐富，城鄉(xiāng)互動(dòng)的增加改變了以耕作為半徑的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，對(duì)宅基地制度改革提出了迫切要求。

鄉(xiāng)村形態(tài)的優(yōu)化過程如果完全靠政府力量推動(dòng)，有可能走偏，也缺乏基本能力?！闭劶爸袊迩f的演變，四川省社會(huì)科學(xué)院副院長、研究員郭曉明認(rèn)為：“空心村”的大量出現(xiàn)是必然的規(guī)律。尤其值得警惕的是，這種資源閑置是雙重閑置——不僅傳統(tǒng)村落有大量的農(nóng)房閑置，新農(nóng)村建設(shè)的一些不恰當(dāng)導(dǎo)向引發(fā)了部分農(nóng)民新區(qū)也發(fā)生了閑置。

“鄉(xiāng)村振興出現(xiàn)了一邊捆著草，一邊餓著牛的局面，農(nóng)村宅基地‘三權(quán)分置’改革最大的意義就是破解了這種尷尬局面，打通了?？梢猿圆莸耐ǖ馈！彼拇◣煼洞髮W(xué)教授任平這樣解讀宅基地“三權(quán)分置”改革的現(xiàn)實(shí)意義。

“很多農(nóng)民離開家鄉(xiāng)外出打工，但對(duì)家鄉(xiāng)是有眷戀之情的，是一步三回頭漸行漸遠(yuǎn)。但是偏遠(yuǎn)的農(nóng)村宅基地，對(duì)農(nóng)民來講經(jīng)濟(jì)價(jià)值不大，居住的功能也不強(qiáng)，成了一個(gè)雞肋資源。

而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有了現(xiàn)實(shí)需求，農(nóng)民也具有通過農(nóng)村資產(chǎn)獲得財(cái)產(chǎn)收益的愿望?！?/p>

改革開放前的30年是通過土地產(chǎn)品剝奪工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，改革開放后40年是土地價(jià)值剝奪，造成城鄉(xiāng)收入差距。怎樣使土地改革既帶來鄉(xiāng)村振興，也帶來農(nóng)民的增收？

改革試點(diǎn)實(shí)施幾年來，宅基地制度改革在保障農(nóng)民取得宅基地、自愿有償退出宅基地和完善宅基地管理制度等方面作了積極探索。當(dāng)前，宅基地制度改革仍面臨突出困難，“三權(quán)分置”在理論和實(shí)踐上都亟待破題。

三、宅基地改革的重要理論問題待澄清

“宅基地改革難就難在我們?cè)O(shè)置了一套特殊的、復(fù)雜的制度?！眲⑹赜⒄J(rèn)為：為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住有所居和耕地管制這兩個(gè)主要目標(biāo)，宅基地制度設(shè)計(jì)突出體現(xiàn)了無償性、成員性、封閉性。宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革就是在這三個(gè)特殊性上找到突破口。

“現(xiàn)行宅基地制度僅體現(xiàn)了居住權(quán)的保障，而財(cái)產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)幾乎沒有，這需要賦權(quán)擴(kuò)能，兌現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)，在保障的基礎(chǔ)上完成激活?！?/p>

探索農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”改革，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，意在活村富民。

“要激活農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，沒有實(shí)實(shí)在在的‘三權(quán)分置’改革，就難以長出新主體，難以激活農(nóng)村要素，難以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益。”劉守英說。

江西農(nóng)業(yè)大學(xué)MPA教育中心教授陳美球認(rèn)為，宅基地制度改革有以下核心問題。

1.“遷村并點(diǎn)”與創(chuàng)新宅基地跨集體經(jīng)濟(jì)組織使用的問題。

2.政策引導(dǎo)與村民自治的問題。宅基地使用既要有剛性要求，也不能制約地方創(chuàng)新，需要在兩者之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。

3.福利保障與宅基地資產(chǎn)化的問題。應(yīng)一方面強(qiáng)調(diào)公平取得和占有，另一方面也要鼓勵(lì)有償流轉(zhuǎn)，盤活抵銷閑置資源。

這些問題背后，反映了宅基地改革的重要理論問題待澄清。劉守英認(rèn)為，當(dāng)前宅基地改革面臨幾個(gè)問題：

1.集體所有權(quán)和農(nóng)戶成員權(quán)問題。承包地是集體所有農(nóng)地的承包權(quán)到農(nóng)戶，所以集體所有制就是成員權(quán)所有制。宅基地所有制雖然也是集體所有制，但是所有權(quán)安排不一樣，集體所有權(quán)有實(shí)實(shí)在在的權(quán)力分配和管制宅基地。也就是說，在農(nóng)村，同樣是集體土地卻產(chǎn)生了兩種不同的集體所有權(quán)安排。

2.歷史習(xí)慣形成的宅基地私權(quán)觀念和公權(quán)分配宅基地使用權(quán)之間的矛盾。從宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性來看，農(nóng)民真正認(rèn)為最具有市場(chǎng)特性的是宅基地，對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)屬性認(rèn)識(shí)最強(qiáng)，但實(shí)際上宅基地不是按財(cái)產(chǎn)權(quán)獲得，而是通過公權(quán)力分配獲得的使用權(quán)，且只有居住屬性。

“如果我們要像農(nóng)村承包權(quán)“三權(quán)分置”一樣實(shí)施宅基地‘三權(quán)分置’，那么，到底要不要賦予宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性？如果賦予其財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性，就意味著賦權(quán)要全面、公權(quán)要降低，宅基地使用、交易都應(yīng)以權(quán)利價(jià)值為基礎(chǔ)。”他提醒到。

理論上未澄清的困擾，一一映射在實(shí)踐中。國家土地督察成都局今年3月對(duì)西南四省區(qū)市5個(gè)改革試點(diǎn)的專項(xiàng)調(diào)研顯示，宅基地制度“三權(quán)分置”改革需要破解兩大難題：

1.歷史遺留問題復(fù)雜，落實(shí)宅基地所有權(quán)的難點(diǎn)多。試點(diǎn)地區(qū)普遍存在歷史遺留問題難處理，尤其是歷史形成的宅基地一戶多宅、少批多占、房地不一致、私下出租和轉(zhuǎn)讓等諸多矛盾糾紛難以解決。

2.內(nèi)涵和權(quán)利的邊界模糊，利益平衡難。確定居民享有平等的宅基地權(quán)，成為試點(diǎn)地區(qū)探索的難點(diǎn)問題。

在村民自治的原則下，一旦集體經(jīng)濟(jì)組織不同意，就無法保證特殊的無房困難群體宅基地的資格權(quán)。資格權(quán)的不公平也將引發(fā)收益權(quán)的不公平和各種利益分配的沖突。

四、宅基地改革該如何實(shí)現(xiàn)

正確詮釋“三權(quán)分置”的法理基礎(chǔ)，加快探索“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式，是深化農(nóng)村宅基地制度改革面臨的重大理論和實(shí)踐課題。

有專家從法學(xué)角度對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的定位及相互關(guān)系進(jìn)行了研究。

“宅基地‘三權(quán)分置’和承包地‘三權(quán)分置’并不相同”，四川省社會(huì)科學(xué)院副研究員刁其懷認(rèn)為：

承包地和宅基地雖然都具有保障性，但承包地的三權(quán)即所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，基本都屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)和物權(quán)，但宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)都屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)和物權(quán)，但資格權(quán)很難界定為一種直接的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也不是一種物權(quán)。

落實(shí)宅基地所有權(quán)就是要明晰宅基地所有權(quán)的主體。按照物權(quán)法的規(guī)定，宅基地和集體土地的所有權(quán)主體都是農(nóng)民集體，并由相應(yīng)的集體經(jīng)營組織代表行使。

長期以來，集體土地所有權(quán)主體虛位，大部分是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，2017年民法總則明確了集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人，但仍沒有解決農(nóng)民集體這個(gè)主體到底是什么的根本性問題。

保障具有成員身份的宅基地使用權(quán)，就是宅基地資格權(quán)。刁其懷認(rèn)為：

事實(shí)上，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)本來就具有身份資格的屬性?，F(xiàn)行法律對(duì)宅基地制度設(shè)計(jì)的最大弊端是無期限性，這與物權(quán)法規(guī)定的用益物權(quán)的有期限性相矛盾。

他建議，可以參照國有建設(shè)用地對(duì)宅基地使用權(quán)設(shè)置一定期限，到期后可以自動(dòng)續(xù)期，這樣就可使宅基地使用權(quán)回歸為用益物權(quán)的屬性。同時(shí)，堅(jiān)持宅基地初次取得應(yīng)堅(jiān)持無償性，取得宅基地后再次轉(zhuǎn)讓房屋則應(yīng)該實(shí)行有償，類似于城市劃撥用地上房屋上市需要補(bǔ)交出讓金。

對(duì)于放活宅基地使用權(quán)，刁其懷認(rèn)為：

可以把通過流轉(zhuǎn)取得的不具有身份屬性的使用權(quán)定義為一種用益物權(quán)，這樣可以跟承包地的“三權(quán)分置”對(duì)應(yīng)起來，從而參照承包地“三權(quán)分置”的做法，放活宅基地使用權(quán)，比如流轉(zhuǎn)、抵押、融資等。

按照理論構(gòu)想，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”可賦予農(nóng)民諸多權(quán)益，具體如何實(shí)現(xiàn)呢？

“從體制和機(jī)制上來講，目前存在諸多障礙，比如政府法規(guī)與發(fā)展現(xiàn)實(shí)的矛盾，政府政策與集體作為的矛盾，政府設(shè)計(jì)與農(nóng)民選擇的矛盾，政府作為與權(quán)益實(shí)現(xiàn)的矛盾，政府行為與市場(chǎng)缺失的矛盾等?！秉S賢金認(rèn)為，構(gòu)建并實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”，應(yīng)遵循集體和農(nóng)民的意志主張、權(quán)益實(shí)現(xiàn)的集體主導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制的作用主導(dǎo)原則。

“更多地讓政府、集體和農(nóng)民相忘于江湖，這樣才是真正有利于老百姓的改革，有利于鄉(xiāng)村振興的改革?！秉S賢金說。

在“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式上，韓立達(dá)建議：

1.充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的宅基地“增量”所有權(quán)。

2.確立“資格權(quán)”法律地位和行權(quán)方式。修改《物權(quán)法》《土地管理法》等相關(guān)法律明確“資格權(quán)”法定用益物權(quán)性質(zhì)，將“資格權(quán)”納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。

3.逐漸放活宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)與國有建設(shè)用地“同權(quán)同價(jià)”。四是開征土地增值稅，更好發(fā)揮政府宏觀調(diào)控農(nóng)村土地市場(chǎng)的作用。

土地制度改革的復(fù)雜性、艱巨性，突出體現(xiàn)在宅基地“三權(quán)分置”改革中。

五、宅基地改革重要時(shí)間點(diǎn)

2013年11月：黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要“改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。

2014年12月：中辦國辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。

2015年2月：十二屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過表決，授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》等條款，推進(jìn)“三塊地”改革試點(diǎn)，在2017年12月31日前試行。

2015年3月：原國土資源部在全國選取15個(gè)試點(diǎn)縣開展宅基地制度改革試點(diǎn)。

2016年3月：國務(wù)院六部委聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》。

2017年11月：十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議決定，將“三塊地”改革試點(diǎn)期限延長一年至2018年12月31日。

2017年11月：中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審核通過《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的請(qǐng)示》，將試點(diǎn)拓展到33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)。

2018年1月：全國國土資源工作會(huì)議提出，我國將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。

2018年2月：中央一號(hào)文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。