改開四十年以來，中國在社會轉(zhuǎn)型中創(chuàng)造了巨大的安全成就。與世界上有數(shù)據(jù)的兩百多個(gè)政治實(shí)體相比，中國目前的兇殺率屬最低之列。但在一些西方人看來，他們唯一能想到的解釋是，中國是個(gè)密不透風(fēng)的獨(dú)裁體制，是個(gè)“警察國家”，仿佛中國的治安是依賴大量警力維系的。恰恰相反，中國在警力編制、治安經(jīng)費(fèi)投入上都相當(dāng)節(jié)制，幾乎到了錙銖必較的地步。此文就詳細(xì)闡述了這一點(diǎn)。

3月24日，觀天下講壇將特邀本文的作者、中國社科院政治學(xué)副研究員樊鵬，為大家梳理改開以來公安警察制度與國家治理的變遷史。

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新中國成立至今，人民公安編制的管理體制幾經(jīng)變動。1949年10月11日，全國公安高級干部會議確定了公安機(jī)關(guān)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，條塊結(jié)合，以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。中央決定，全國公安系統(tǒng)的編制由公安部統(tǒng)一管理，對中央負(fù)責(zé)。1958年，全國第九次公安會議確定了地方公安工作主要以地方黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的精神，在編制管理方面改變了公安部垂直管理的辦法，地方公安編制完全交給地方各級編制委員會統(tǒng)一管理。各級公安機(jī)關(guān)可以協(xié)助所在地編委了解情況，提出調(diào)整公安編制的意見。1965年，第14次全國公安會議提出改變?nèi)嗣窆簿炀幹频墓芾眢w制。經(jīng)中央批準(zhǔn)，公安部、國家編委下文，確定公安編制單列，由省、自治區(qū)、直轄市統(tǒng)一管理，同時(shí)向公安部備案。

1978年，經(jīng)中央批準(zhǔn)，第17次全國公安會議進(jìn)一步確定全國人民警察編制單列，招收新民警列入國家計(jì)劃。1982年，中央關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示進(jìn)一步明確，各級政法機(jī)關(guān)的編制分別從國家行政編制中劃出來，進(jìn)行單列，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、區(qū)分級管理。公安編制再次收歸中央統(tǒng)一掌握，實(shí)施分級管理的原則。1984年，中央政法委員會、中央組織部、勞動人事部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文，重申政法部門編制實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、區(qū)分級管理，這一體制一直延續(xù)至今。在行政實(shí)踐中，由中央機(jī)構(gòu)編制委員會統(tǒng)一核定公安編制總額，編制的分配則主要由公安部和中央編制委員會辦公室共同核定，公安部負(fù)責(zé)提出分配方案，經(jīng)編委審核同意后逐級下達(dá)到各省、自治區(qū)、直轄市編委辦公室，專項(xiàng)使用。

核定全國公安機(jī)關(guān)編制總額，是國家對公安單列編制從宏觀上進(jìn)行控制和調(diào)節(jié)的基本手段。從現(xiàn)行公安編制管理體制看，公安系統(tǒng)無權(quán)核定全國公安編制總額，而是由中央編制委員會代表中央核定全國政法編制及公安專項(xiàng)編制的總額，公安專項(xiàng)編制屬于國家政法編制單列，但是編制總額的核定不能隨意擴(kuò)大，否則造成機(jī)構(gòu)人員臃腫就不能保證國家行政機(jī)關(guān)的效率；同時(shí)，行政編制與國家行政預(yù)算有著直接的關(guān)系，中央編委必須考慮緊縮行政編制以節(jié)省國家行政經(jīng)費(fèi)。

但盡管如此，公安部有時(shí)可以通過其他途徑對全國公安警察編制的核定施加影響，例如，在某些時(shí)期，公安部可以根據(jù)國內(nèi)治安形勢的變化，從宏觀上提出總體編制的規(guī)劃以及急需設(shè)置新的警種和增加編制的計(jì)劃，向中央專項(xiàng)申請，20世紀(jì)90年代以來，公安部陸續(xù)向中央提出過緝毒警、特警、和巡警增編的要求，都是在經(jīng)過中央的通盤考慮后，最終采取了統(tǒng)一分配的方法加以解決。同時(shí)，公安部可以在中央編委下達(dá)編制總額或增編員額的前提下提出全國范圍內(nèi)的分配方案，公安部在歷次分編過程中，都強(qiáng)調(diào)保證重點(diǎn)、保證急需的原則，盡量使警力向基層傾斜。

從地方層次來看，全國編制被分配到省級編辦以后，再由省編辦在全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌分配。省級公安機(jī)關(guān)的增編要求由部門提出，但必須經(jīng)同級政府批準(zhǔn)，省編制部門核準(zhǔn)執(zhí)行，在核準(zhǔn)過程中，必須考慮省級財(cái)政部門的縮編要求。值得特別指出的是，在省級編制的分配過程中，各級公安部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)只能“向下一級”，具體來說，省級公安廳只能向省編辦提出各市編制分配的方案供其參考，但省公安廳并沒有權(quán)力影響縣級公安編制的具體分配。對縣級公安機(jī)關(guān)來說，要增加編制，必須同時(shí)得到上一級業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)即市公安局與同級黨委政府的同意。 然而，由于省級分配給各市的國家政法編制總量是固定的，因此各區(qū)、縣為了爭取更多編制，往往會與其他兄弟區(qū)、縣展開競爭，但前提是必須獲得本縣、區(qū)政府與財(cái)政部門的支持。

1984年，中央政法委員會、中央組織部、勞動人事部、財(cái)政部等多個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文，重申了政法部門編制的管理原則。從這一過程可以看出，中國公安警察專項(xiàng)編制的增減，仍然是多個(gè)“否決玩家”(veto players)參與所形成的的決策機(jī)制的結(jié)果。 在這個(gè)機(jī)制中，國家對公安專項(xiàng)編制的控制，一方面考慮國家財(cái)政負(fù)擔(dān)的能力，需對公安編制所占行政編制規(guī)模的比重進(jìn)行整體控制，從中央的立場來看，編制總額不能隨意擴(kuò)大，否則造成機(jī)構(gòu)人員臃腫，既無法保證國家行政機(jī)關(guān)的效率，又可能增加國家財(cái)政超支的風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，在公安編制的核定與分配的過程中，牽涉到中央編辦、中組部、財(cái)政部、人保部等多個(gè)部門，他們都擁有不同程度的否決權(quán)，國家對警察編制的增減，不僅需要考慮外部治安環(huán)境的變化，而且還要同時(shí)考慮行政效率、財(cái)政承擔(dān)能力、意識形態(tài)等多方面的因素，在這些代表不同要求和立場、且各自擁有不同程度影響力的參與者們之間，要建立增減編制的共識，可能需要反復(fù)的磨合，消耗極高的交流成本。只有在共識達(dá)成之后，才可以照行政級別逐級定編下達(dá)。這樣可以理解，為什么盡管公安部一再向中央提出增編，但是中國公安警察的專項(xiàng)編制總額在改革時(shí)期的增幅總是十分有限。

由于國家層次增加政法編織涉及的部門溝通成本太大，需要考量的因素太多，就導(dǎo)致難以通過集權(quán)決策的方式自上而下解決這個(gè)問題。20世紀(jì)90年代初，中國的執(zhí)政黨開始采取靈活手段，將警力發(fā)展的權(quán)力下放給地方黨政決策者，采取一種變通的方式增加基層黨政的決策自主性，以此應(yīng)對地方社會安全形勢的需要。

1992年，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政法工作，更好為改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的意見》，這份文件規(guī)定，各地可以根據(jù)地方任務(wù)發(fā)展的需要，自由給政法部門增加一些編制。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和其他有條件的地區(qū)，還可以由省、市、自治區(qū)采取適當(dāng)措施，解決政法部門警力不足的問題。在此之前，公安編制由中央下達(dá)，一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份也可由省下達(dá)編制控制數(shù)，市、縣（區(qū)）無權(quán)自定公安編制。但是這份文件出臺后，市、縣自定編制成為一個(gè)普遍現(xiàn)象，在地方，這部分警力被稱為“以工代干”、“以工代警”，工資與福利均由地方承擔(dān)，職能與地方正式編制人員無任何區(qū)別，在地方也被稱為編制內(nèi)人員。

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這一政策的出臺，實(shí)際上是針對警力發(fā)展的一個(gè)嶄新的制度安排，是在不觸動既有編制體制的情況下，通過變相放權(quán)的方式調(diào)動地方自主性和積極性，對原有的警力分配結(jié)構(gòu)做出的重大調(diào)整。

各時(shí)期警力發(fā)展?fàn)顩r

中國到底有多少警力？這聽起來是個(gè)簡單的問題，但回答起來卻并不容易。這既受到中國公安警察類別多樣性的影響，也因不同時(shí)期編制集權(quán)與分權(quán)交錯進(jìn)行的制度安排增加了統(tǒng)計(jì)的難度有關(guān)。

新中國成立以來，國家專項(xiàng)公安警察編制主要涵蓋了以下三部分：一是職業(yè)制人民警察，二是鐵道、交通、民航、林業(yè)、海關(guān)緝私等雙重領(lǐng)導(dǎo)的警察隊(duì)伍，三是1982年以后成立的中國人民武裝警察部隊(duì)中間的公安邊防、消防、警衛(wèi)部隊(duì)。除了國家專項(xiàng)公安警察編制之外，還包括了1992年之后經(jīng)過中央授權(quán)的地方自建編制（簡稱“地方編制”）。

要統(tǒng)計(jì)中國警察規(guī)模的發(fā)展，務(wù)必要注意中國警察規(guī)模變化著的數(shù)字背后，包含了三個(gè)不可忽視的內(nèi)容：一是國家逐步的增編過程，而是逐步把不同類別的警察納入了統(tǒng)計(jì)口徑，三是地方自建編制最終進(jìn)入了國家統(tǒng)計(jì)口徑。

在新中國成立初期，編制管理體制尚不健全，各省的編制辦法也存在一定差異，據(jù)統(tǒng)計(jì)，建國初期全國第一次整編以后國家專項(xiàng)公安警察編制總規(guī)模約為70萬左右，這其中職業(yè)制民警編制占了大部分。 同其他國家在建設(shè)發(fā)展過程中警察規(guī)模逐步增加的趨勢不同，新中國在第一次整編警察隊(duì)伍后，經(jīng)歷了多次縮編減員的過程。

改革開放時(shí)期，中國公安編制管理實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的體制，對于統(tǒng)一人民警察體制、統(tǒng)一編制、統(tǒng)一訓(xùn)練，保證公安編制由國家控制逐步增加，保持公安隊(duì)伍的穩(wěn)定和管理，發(fā)揮了重要作用。表5-1羅列了改革時(shí)期中國國家專項(xiàng)編制職業(yè)制民警的規(guī)模發(fā)展情況。1978年，中國職業(yè)制人民警察68萬人，1982年公安編制實(shí)行單列，根據(jù)公安部的數(shù)字，1982年職業(yè)制民警編制為658,000名。 但是當(dāng)時(shí)是以現(xiàn)有的人數(shù)核定的編制，因?yàn)楦母镩_放之前各省編制狀況差異巨大，因此以這種方法核定編制很不合理。但是總的來看，80年代中期以后，國家專項(xiàng)警察編制有一個(gè)顯著增長，根據(jù)《中國法律年鑒》給出的數(shù)據(jù)，1986年國家專項(xiàng)編制職業(yè)制民警60萬人，1991年職業(yè)民警84萬，有一個(gè)相當(dāng)幅度的增長。公安部的數(shù)據(jù)則顯示，1995年底，中央核定的全國各級公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)編制民警總額為87萬人，1996年統(tǒng)計(jì)的更為具體的數(shù)字是862752名。從1986年到1996年底，中央為公安機(jī)關(guān)共增編159900人。

《中國法律年鑒》的數(shù)據(jù)與公安部的數(shù)據(jù)稍有出入，可能個(gè)別年份的統(tǒng)計(jì)口徑有變化。但是兩項(xiàng)數(shù)據(jù)共同表明，國家專項(xiàng)民警編制的擴(kuò)增主要發(fā)生在20世紀(jì)80年代中后期至90年代初期這一階段。90年代初期以后直到新世紀(jì)初，國家專項(xiàng)編制民警數(shù)量增長十分緩慢。1991年專項(xiàng)編制職業(yè)制人民警察80余萬，至1996年底這一數(shù)字仍然是80余萬。《中國法律年鑒》顯示2003年國家專項(xiàng)民警編制約為100萬，這意味著，從1996年至2003年這一數(shù)字僅增長了10余萬左右，而且主要分配給東部沿海省份，且新增數(shù)字?jǐn)?shù)字主要反映的是針對部分新設(shè)警種的增編要求。

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資料來源：1991年之前的數(shù)據(jù)來自中國法律年鑒編輯部，1993：964；1996年的數(shù)據(jù)來自公安部政治部與人事訓(xùn)練部，1997：68；2003、2004年的數(shù)據(jù)來自中國法律年鑒編輯部，2005：208。2004年數(shù)據(jù)是統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生變化的結(jié)果，包含約42萬地方編制。

至2004年，公安部公布了一組數(shù)據(jù)，截止到2003年中國警察總數(shù)為143萬，這一數(shù)字比《中國法律年鑒》的數(shù)字多出約40萬。公安部人事訓(xùn)練局在2005年對外又公布一組數(shù)字，截至2004年底，全國公有178萬警察。 為什么幾年間中國的警察數(shù)量發(fā)生了如此大的變化？這其中到底有多少是國家專項(xiàng)編制的職業(yè)制民警？事實(shí)上，這兩個(gè)數(shù)字是統(tǒng)計(jì)口徑變化的結(jié)果，一個(gè)數(shù)字將武警序列但是歸公安部領(lǐng)導(dǎo)的邊防部隊(duì)、消防部隊(duì)及警衛(wèi)部隊(duì)納入了統(tǒng)計(jì)口徑，另一個(gè)數(shù)字則是將前期地方自建編制納入了統(tǒng)計(jì)口徑。

1992年中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政法工作，更好為改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的意見》之后，地方自建公安編制得到了逐步發(fā)展。但是出人意料的是，由于90年代初期以來，由于同時(shí)存在國家專項(xiàng)編制和地方編制，而地方編制員額的數(shù)量完全由地方根據(jù)實(shí)際需要和財(cái)政支付能力制定，使得中央并未完全掌握各省自定編制的確切數(shù)字，也沒有進(jìn)行及時(shí)的跟蹤統(tǒng)計(jì)。根據(jù)公開信息，直到新世紀(jì)以來，公安部才開始在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一核定地方編制數(shù)量。

2003年11月20日至22日，公安部召開了第二十次全國公安會議，這次會議在中國公安發(fā)展史上具有里程碑意義，這次會議后，公安部開始積極尋求在自身的“角色突破”。2004年公安部首次開展了地方自定公安編制調(diào)查摸底和審核認(rèn)定，初步統(tǒng)計(jì)出全國各地自定編制41.8萬，24個(gè)省、自治區(qū)、直轄市按照規(guī)定程序，由省級編制部門進(jìn)行了認(rèn)定。

圖5-1顯示，截止到2004年，在41.8萬自建警力編制中，中國各省每萬人口地方自建警力編織的數(shù)量出現(xiàn)了很大的分化，廣東、黑龍江、江蘇和浙江分別排在前四位。

與此同時(shí)，通過對中國各省全部公安警力中間“國家專項(xiàng)編制”與“地方自定編制”的構(gòu)成進(jìn)行比較（圖5-2），可以發(fā)現(xiàn)，就地方自定警力編制的比重而言，省份之間已然出現(xiàn)了較大差異。如處在改革開放前言的廣東省，超過50%的警力來自地方自定編制，而內(nèi)地一些省份只有很少一部分屬于自定編制。

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1992年中央授權(quán)各地方根據(jù)實(shí)際需要自定地方編制，變通性地避開了僵硬的編制管理體制，意圖在于適應(yīng)當(dāng)時(shí)地方所享有的財(cái)政自主權(quán)，積極調(diào)動地方自主性，適應(yīng)形勢變化。從上述數(shù)據(jù)可見，地方自建編制的整體增長，反映了行政放權(quán)對于提高國家強(qiáng)制能力、適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展需要所產(chǎn)生的正面作用，各省份之間自定編制規(guī)模所產(chǎn)生的區(qū)域差異，則反映出各地根據(jù)環(huán)境變化進(jìn)行了靈活調(diào)整，這背后反映了各地區(qū)決策者意愿、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對外開放程度、財(cái)政支付能力以及各種外部壓力變化等因素的影響。但是無論基于何種增長機(jī)制，這一制度所產(chǎn)生的實(shí)際效果，則無疑吻合了1992年中央提出的“根據(jù)地方任務(wù)發(fā)展的需要增加一些編制”的政策初衷。

表5-1和5-2同時(shí)還反映出，各地在警力整體增長的同時(shí)，分配失衡的現(xiàn)象日漸加劇，這可能是受到不同水平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政能力的影響。尤其是隨著改革的深入，社會流動性增加，隨著地方公安投入的本地收益下降，社會安全治理呈現(xiàn)出越來越多的“外部性”問題，這在理論上可能會降低地方政府增加警力投入的意愿，這在后文的地方調(diào)研中將得到進(jìn)一步的印證。

2005年，中央取消地方自定編制，并通過一次性增編30余萬將公安部初步核定的地方編制轉(zhuǎn)為國家編制，這些警力大多落實(shí)到派出所和其他一線隊(duì)伍（瞭望東方周刊，2005）。此外，公安部還透過政策制定對基層警務(wù)改革過程中的警力配置模式施加影響。 這些事實(shí)標(biāo)志著最高公安業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在國家編制方面的影響力已有所加強(qiáng)，同時(shí)也體現(xiàn)了中央利用自身權(quán)威，通過實(shí)施規(guī)范化管理，向地方逐步壟斷暴力資源、加強(qiáng)國家強(qiáng)制能力建設(shè)的意圖。

2005年，在摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上，中央一次性給公安系統(tǒng)增加了30多萬國家專項(xiàng)編制，這次增編主要是將地方自建警力轉(zhuǎn)化為國家編制，這些警力大多已經(jīng)落實(shí)到派出所和其他一線隊(duì)伍。這是改革開放以來國家針對公安系統(tǒng)的最大規(guī)模的一次增編，但是這次增編并非意味著實(shí)際警力的增長，只是將此前已經(jīng)實(shí)際存在的地方編制一次性轉(zhuǎn)化為國家編制。但無論如何，這次增編從小的方面講體現(xiàn)了公安部對于警力隊(duì)伍建設(shè)的努力，也說明公安部在政法編制方面的影響力得到了加強(qiáng)；從大的方面講，這次增編可以視作轉(zhuǎn)型社會中“國家理性”的體現(xiàn)，在中國的現(xiàn)代法治國家構(gòu)建的過程中，具有顯著意義。

??? 　最后，我們來綜合評估一下中國的總體警力規(guī)模，需要將國家專項(xiàng)編制中的職業(yè)制民警、地方自建編制以及專項(xiàng)編制中包括武裝警察在內(nèi)的其它編制類別等同時(shí)考慮進(jìn)來。

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圖5-3是按照類別劃分的中國警察隊(duì)伍的總體構(gòu)成情況。1978年，中國職業(yè)制人民警察68萬人，至1986年中國有職業(yè)制人民警察60萬人，其中治安警人數(shù)不足30萬，但是新增武裝警察60萬人，共約120萬左右 。1991年，全國職業(yè)制民警85萬，武警62萬，因此這一階段全國警察總規(guī)模為147萬。前文已引述《中國法律年鑒》的數(shù)據(jù)，1996年中國職業(yè)制民警約為87萬，加上武警之后的總數(shù)量仍然在150萬左右。直到2004年底，公安部公布截止到2003年中國政法編制的警力為143萬，公安部人事訓(xùn)練局在2005年對外公布的數(shù)字，截至2004年底全國升至178萬警察。如何綜合上述分析，可以推測：2004年的143萬的數(shù)字應(yīng)當(dāng)是不含地方自建編制的職業(yè)制人民警察，同時(shí)加入了武警中間的公安邊防、消防、警衛(wèi)部隊(duì)，以及鐵道、交通、民航、林業(yè)、海關(guān)緝私等雙重領(lǐng)導(dǎo)的警察隊(duì)伍。全國武警力量從1980年代以來一直維持在60萬左右，但是只有邊防、消防和警衛(wèi)三部分歸公安機(jī)關(guān)管轄，這一部分警力大約有20-30萬左右，另外的40萬由中國人民解放軍武警總部管轄，顯然未計(jì)算在內(nèi)；而鐵道等業(yè)務(wù)警察的數(shù)量不會超過20萬，這說明2004年的時(shí)候中國的國家職業(yè)制民警大約90萬-100萬之間。比1991年的時(shí)候增加了僅10余萬。2005年178萬的數(shù)字，則是將45萬地方編制中間的30余萬一次性轉(zhuǎn)為國家政法編制的結(jié)果。由于約40萬地方自建警察僅有30萬得到轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)還剩余10余萬地方自建編制，如果把這一部分計(jì)算上，中國的總警力接近200萬。如果把歸屬武警總部管理的40萬武裝警察全部計(jì)算，那么今天中國所有類別的國家正規(guī)警力規(guī)模約為240萬。

中國算不上“警察國家”

根據(jù)一項(xiàng)普遍使用的國際標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)人口均攤的警察人數(shù)是衡量一個(gè)國家強(qiáng)制能力的重要指標(biāo)。美國學(xué)者沃克（Samuel Walker）在《美國警察》一書中依據(jù)經(jīng)驗(yàn)分析提出，如果一個(gè)國家的警察數(shù)量低于每萬人口25名，那么這個(gè)國家的強(qiáng)制體系在維護(hù)社會穩(wěn)定方面就難以具備基本效力了。?

?????? 從中國的情況來看，在任何時(shí)期距離這個(gè)所謂的國際標(biāo)準(zhǔn)都相差甚遠(yuǎn)。20世紀(jì)90年代中期，按照當(dāng)時(shí)各級公安機(jī)關(guān)職業(yè)制民警專項(xiàng)編制87萬計(jì)算，平均每萬人口警力配備數(shù)字為7.4，而同年全世界范圍內(nèi)每萬人警察人數(shù)約為35。 但是，這一數(shù)字僅按照中央核定的職業(yè)制民警數(shù)量計(jì)算的，如果按照包含武警在內(nèi)的寬口徑警力計(jì)算，全國每萬人口警力也僅僅為11人。不過，這一時(shí)期中國城市地區(qū)的警察相對數(shù)量并不算太低，1995年，北京市每萬人口警察數(shù)量為35，上海為26.9，天津?yàn)槿f分之23.6，全國地市級每萬人口警察數(shù)量平均值為17，但是到縣級，每萬人口警力比重比就低至5了。

另外一項(xiàng)相對指標(biāo)是警察所管轄公民人數(shù)的合理范圍，從這項(xiàng)指標(biāo)來看，1991年世界平均水平是一個(gè)警察平均管轄500個(gè)公民的安全， 而中國在1991年這一數(shù)字達(dá)到1400，這意味著，根據(jù)這項(xiàng)所謂國際標(biāo)準(zhǔn)，中國公民所擁有的相對強(qiáng)力資源落后于世界一般水平。 按照2004年以后中國寬口徑的警力數(shù)字與人口關(guān)系的比較，平均每一個(gè)警察折合管轄人口接近800人，但是由于中國人口結(jié)構(gòu)的極大不平衡，在社會轉(zhuǎn)型劇烈的城鎮(zhèn)地區(qū)尤其是東部沿海地區(qū)，這一數(shù)字顯然會更高，折射出中國公安警察所承受的巨大管治壓力。

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?2004年，平均每萬人口警察數(shù)量的一項(xiàng)國際比較，中國每萬人口警察數(shù)量已經(jīng)增長至11。圖5-4是2005年中國各省按照每萬人口平均實(shí)際警力的數(shù)量，這一數(shù)字同時(shí)包括國家政法編織職業(yè)制民警與地方編織民警的總和，可以看到除了西藏作為一個(gè)特殊情況之外，只有遼寧、黑龍江和廣東三個(gè)省的每萬人口警力超過了15人。截止到目前，如果按照國際通行的標(biāo)準(zhǔn)即只根據(jù)職業(yè)制民警的數(shù)量計(jì)算——這是公民在日常生活中能夠在街頭巷尾和公共場所接觸到警力，中國每萬人口警力為12，這一相對規(guī)模仍然大大落后于世界平均水平，甚至落后于一些普通發(fā)展中國家（圖5-5）。如果按照最寬口徑240萬計(jì)算，中國實(shí)際每萬人約有警力數(shù)量18人左右，仍然落后于大多數(shù)國家。

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在當(dāng)代西方國家，尤其是海外研究中國問題研究專家的眼中，中國是一個(gè)“警察國家”，并據(jù)此給中國貼上一個(gè)“威權(quán)主義”表標(biāo)簽，像一塊狗皮膏藥一樣糊住了中國的國家形象。但是從上述分析來看，這樣的認(rèn)識是站不住腳的，是不符合中國實(shí)際的。也有不少西方理論認(rèn)為，一黨長期執(zhí)政的政體更容易產(chǎn)生龐大的警察武裝，但是中國的案例似乎并不支持這樣的看法，政權(quán)類型與警察力量發(fā)展之間的關(guān)系似乎令人懷疑。

從以上分析來看，改革開放二十幾年間，中國的警力雖然緩步增長，但是整體規(guī)模仍然算不上一個(gè)所謂“警察國家”，甚至從相對規(guī)模來看要遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他發(fā)展中國家，更遑論與西方發(fā)達(dá)國家相比較了。事實(shí)上，無論是基于理論還是經(jīng)驗(yàn)，中國在改革時(shí)代的警力增長與管治任務(wù)之間的關(guān)系極不平衡。

考慮到中國犯罪率的上升幅度——就刑事犯罪的數(shù)量來看1999年是1984年的4倍以及98年以后暴力犯罪的成倍增長——以及因人口流動使行政管轄范圍相對擴(kuò)大的事實(shí)，中國在改革時(shí)期發(fā)展起來的國家正規(guī)強(qiáng)制機(jī)構(gòu)所負(fù)擔(dān)的社會管治負(fù)荷，其實(shí)是在成倍地增加，因?yàn)樾淌掳讣臄?shù)量與警員人數(shù)的比率通常作為衡量一個(gè)國家警員工作負(fù)荷的標(biāo)準(zhǔn)，它與國家的強(qiáng)制與威懾力成反比， 在這個(gè)意義上，中國的國家強(qiáng)制能力與改革開放初期相比，不是增強(qiáng)了，而是下降了。

但是與此同時(shí)，我們又必須要承認(rèn)，以警力為代表的中國國家強(qiáng)制能力的發(fā)展變化，又展示了極強(qiáng)的適應(yīng)性。由于一種特殊的分權(quán)化制度安排，使得中國在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的初期，就賦權(quán)給地方獲得了增加警力的自主權(quán)，極大地增強(qiáng)了國家的“適應(yīng)性反應(yīng)”（adaptive response）能力。

本文節(jié)選自樊鵬《社會轉(zhuǎn)型與國家強(qiáng)制》第一章。

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