蔣勵佳 李秋正 中國發(fā)展觀察

近年來，房地產稅法一直備受各界關注，相關部門也曾數(shù)次披露其起草和立法進程。從2013年十八屆三中全會要求“加快房地產稅立法并適時推進改革”到十九大后明確“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，經過多年的探索，我國房地產稅改革已到穩(wěn)步推進立法的階段，社會各界寄望于其能通過增加保有環(huán)節(jié)稅收的方式，為地方公共服務融資以及應對房地產業(yè)出現(xiàn)的周期性波動。但房地產稅改革涉及面廣、影響深遠，待論證的問題較多，既有改革法理依據(jù)原因，更有制度設計因素。國內對于房地產稅制的國際借鑒多以歐美國家為主，對與我國有著比較深厚地緣關系的東盟國家借鑒較少。新加坡與我國同屬單一制國家，作為世界上人口密度最高的國家之一，通過房地產稅收等一系列政策實現(xiàn)房地產市場的健康有序發(fā)展，是“居者有其屋”的成功踐行者，因此，借鑒其房地產稅實踐的先進經驗，對我國房地產稅的政策選擇和改革穩(wěn)步推進有著一定的積極意義。

新加坡現(xiàn)行房地產稅體系

新加坡國土面積721.6平方公里，總人口561.2萬，地少人多， 人口密度高。1959年自治初期，新加坡遭遇嚴峻的“房荒”，住房短缺導致了嚴重的社會不穩(wěn)定。新加坡政府于1964年提出了“居者有其屋”計劃，并將其定為基本國策。政府將土地使用權無償劃撥給建屋發(fā)展局統(tǒng)一規(guī)劃建設“組屋”，HDB 根據(jù)公民收入水平、申請情況等決定組屋價格和銷售對象，并負責組屋后續(xù)的管理等工作。1966年頒布《土地征收法》，規(guī)定政府出于公共利益需要可強制征地并實行國家規(guī)劃和建設。經過半個多世紀的發(fā)展，新加坡的住房政策目標大致經歷了“滿足居民居住需求—不斷改善居民居住質量—鼓勵居民擁有住房產權”三個階段，逐漸形成了政府供給組屋為主、商品房買賣為輔的房地產市場。目前，新加坡國有土地占比近九成，政府在土地規(guī)劃、出讓和管理上擁有絕對的話語權，不僅解決了自治初期的“房荒”問題，還形成了“廉租房—廉價組屋—改善型組屋—私人住宅” 的階梯式供應體系，新加坡的居民住房擁有率從1980 年的58.8% 增長至2019年的90%，其中約80% 是組屋，20%是私人住宅，建成了世界上保障范圍最廣的公共住房體系， 被譽為“世界公共住房政策的成功典范”。而且，新加坡政府通過對土地供應進行區(qū)分等措施，合理設計征收房產稅，鼓勵房屋自住，較好地防范了土地投機。

基于既定的住房政策，新加坡房地產稅收體系呈現(xiàn)出重交易和保有的特點，主要包括印花稅、所得稅及財產稅三大稅種，2017 年，新加坡稅收總額470億新元，其中，財產稅和印花稅收入92.1億新元，占稅收總收入13.9%。

財產稅

新加坡對所有不動產都征收財產稅，按照物業(yè)類型實施差異化稅率，可分為業(yè)主自住住宅、非業(yè)主自住住宅、非居住房屋三種類型，對自用型住宅房地產及非自用型住宅房地產實施累進財產稅稅率，對其他房地產，如商業(yè)及工業(yè)房地產，采用10%稅率。新加坡政府鼓勵居民購房自住，對購買自住房者實行稅收優(yōu)惠，對于高檔私人住宅適用高稅率。新加坡國內稅務局每年對物業(yè)年值進行重新評估，結合市場租金變化情況適時進行調整。目前，對自用型房地產實施的累進財產稅制度自2015年1月1日起生效，采取7級累進稅率，免征額為8000新元。

自2015年1月1日起，累進財產稅制度同時適用于非自用型住宅房地產。對年價值3萬新元以上非自住型住宅采用10%-20%的6 級累進稅率。

物業(yè)印花稅

新加坡印花稅征收范圍廣，買賣、租賃均需繳納。買賣環(huán)節(jié)涉及買家繳納的買家印花稅、買房繳納的賣家印花稅和額外印花稅，分別依據(jù)買賣合同價格、持有年限、房屋套數(shù)實行累進稅率，總體呈現(xiàn)“房價越高、持有越短、擁屋越多，稅率越高”的特點。買方印花稅按照買入價或市場價孰高者進行繳付。自2018年2月20 日起，住宅物業(yè)及非住宅物業(yè)的印花稅稅率不同，住宅物業(yè)的印花稅稅率最高為 4%。

賣方印花稅根據(jù)標準從價稅稅率對轉讓、分配或轉移的財產征收，新加坡政府按照持有年限累進印花稅率實現(xiàn)抑制投機的效果，持有年限越短，稅率越高。對2017年3月11日及之后購買的住宅用房地產，如果其在持有3年后再進行出售，那么該賣方無需繳納印花稅。如果其在持有3年內進行出售，根據(jù)置存期的不同，以銷售對價和市場價值中的較高者為計稅基礎，稅率分別為4%、8%或12%。

自2011年12月8日起，新加坡政府還通過調節(jié)額外印花稅的稅率來調控房地產市場，額外印花稅僅限于買方，區(qū)分公民、永久居民、外國人和法人實體，對首套房、二套房和三套房及以上實施5%-25%的差異化稅率。租賃物業(yè)印花稅根據(jù)已申報的租金或市場租金孰高者， 按租契的印花稅稅率繳付。

所得稅

新加坡人在房屋出租和買賣環(huán)節(jié)皆需繳納所得稅。租賃環(huán)節(jié)由出租人繳納，稅基為房租扣除財產稅、房屋貸款、修繕費、物業(yè)費等費用后的余額，整體并入個人所得稅應納稅總額，適用 0-22% 個人所得稅率。買賣環(huán)節(jié)只針對投資炒作的個人征收，一般的房屋交易獲益被視為資本收益，無需繳稅。投資炒作的認定由新加坡稅務局依據(jù)房屋買賣的頻率、原因、長期持有資產的金融手段、持有時間等多個因素綜合判斷。

新加坡房地產稅實踐的成功經驗

在構建階梯式住房供應體系條件下實現(xiàn)對房地產稅有效征管

新加坡政府把住房供應提高到保障居住權的高度，構建階梯式住房供應體系，中低收入人群、大部分居民住房需求通過政府分配為主的組屋制度解決，高收入家庭及外國居民對私人住宅的需求通過市場交易滿足。在此基礎上，新加坡房地產稅實行差異化的稅率，對基本的住房需求實施優(yōu)惠稅率，對私人住宅實行較高的超額累進稅率，而且還通過額外印花稅來調控房地產市場，鼓勵居民長期持有房屋、抑制房地產的過度交易和投機，不僅為政府籌集了財政收入，也通過差異化的稅率設計和實施調控收入分配，促進社會公平和優(yōu)化資源配置。

通過科學的評估機制和申訴機制實現(xiàn)對房地產保有環(huán)節(jié)稅收的有效征管

新加坡房地產稅收體系中的印花稅和所得稅主要是在交易環(huán)節(jié)進行征收，而財產稅主要是在保有環(huán)節(jié)進行征收，征稅對象為不動產， 計稅依據(jù)是每年由新加坡 IRAS 內設的房地產評估機構評估的物業(yè)年值。新加坡建立了物業(yè)信息及時報送制度，確立所有物業(yè)的業(yè)主向評估機構及時報送物業(yè)信息的義務， 確保物業(yè)信息及時更新和估價全面、真實、準確。業(yè)主可以通過 IRAS 查詢到其擁有的物業(yè)的年值評估結果，而且可以與周邊的房產進行比較。為保證評估結果的透明與公正，設立了納稅人申訴及爭議解決機制，業(yè)主如果對IRAS做出的房地產年值評估結果存有異議，可按規(guī)定提出申訴。同時，為追繳欠稅，新加坡創(chuàng)設了指定代理人制度，即主審官可指定欠稅人的代理人，由該代理人從應支付給欠稅人的養(yǎng)老金、工資薪金或其他報酬中支付欠繳稅款，保證稅款及時足額入庫。

建立完善的配套制度是實現(xiàn)房地產稅有效征收的基礎

新加坡能實現(xiàn)房地產稅收的有效征收，其基礎在于完善的配套制度，其房地產稅有效征收的三大基礎是國有為主的土地制度，中央公積金為主、商貸為輔的可持續(xù)雙層住房融資體系，和組屋為主、私宅為輔的階梯化住房供應制度。國有為主的土地制度保證了政府在土地規(guī)劃、出讓和管理上的話語權，保證了政府組屋持續(xù)有效供應，覆蓋了中低收入人群。新加坡組屋和私人住宅兩級市場層次分明，形成了各具特點、可持續(xù)的雙層融資模式，新加坡《中央公積金法》規(guī)定所有公民和永久居民均需繳納公積金，為HDB建設和居民購買組屋提供融資支持，私人住宅開發(fā)及購房貸款主要依靠商業(yè)化融資渠道，消費者購買私人住宅，可使用公積金賬戶余額支付房款、償還房貸和月供、印花稅等費用。對于住房供應制度，新加坡一方面安排保證有限的組屋資源優(yōu)先滿足基本民生需求，通過組屋中的住戶設計和各種優(yōu)先購買政策，使組屋承擔不同的經濟和社會功能，從而成為社會管理和整合的基礎平臺。另一方面政府以招標和拍賣的方式轉讓土地使用權，發(fā)展私人住宅市場，滿足高收入人群及外國居民的住房需求，形成階梯式供應體系。正是基于新加坡的土地制度、住房融資體系和住房供應制度，房地產稅收的政策容易得到民眾的支持，提高納稅人的稅收遵從度，從而實現(xiàn)有效征管。

中國房地產稅改革的政策選擇

中國房地產稅改革在借鑒與學習新加坡的先進經驗的同時，也要綜合考量我國的具體國情和實際情況。新加坡是一個城市型國家，管理層次扁平化，全國范圍內的財產稅征收和稅基評估工作均統(tǒng)一由IRAS的財產稅處完成。而中國幅員遼闊，具有多層級政府架構和地區(qū)間資源稟賦差異大的特點，房地產稅改革作為當前中國稅制改革的重要內容，涉及的利益群體廣泛，尤其在當前開放性的國際背景下，開征房地產稅必將對居民行為和社會經濟發(fā)展產生重要的影響，因此，穩(wěn)步推進房地產稅改革，對于構建我國現(xiàn)代稅收體制，協(xié)調中央與地方的財政關系，優(yōu)化基層政府的治理有著非常重要的現(xiàn)實意義。

確定明晰的房地產稅改革目標

從新加坡征收房地產稅實踐分析，其最重要的功能是為政府服務社會籌集必要的財政資金。從我國現(xiàn)行財政體制看，由于2016年營業(yè)稅退出歷史舞臺，地方政府失去主體稅種和重要的財政收入來源，迫切需要擁有獨立而穩(wěn)定的稅收來源解決財權事權不匹配和自有財力匱乏問題，化解財政風險。房地產稅具有受益稅的特點，作為地方主體稅種，可以為地方政府籌集穩(wěn)定而持續(xù)的財政收入，用于提供當?shù)毓伯a品和公共服務，建設以民生為導向的公共財政，優(yōu)化地方治理。近年來，中國“土地財政”和房地產價格持續(xù)攀升的問題備受社會關注，普通民眾對房地產稅的調控功能寄予厚望。但房地產稅只是影響房價的諸多因素之一，房地產市場的供求關系、土地政策、金融政策等都會對房價產生重要影響，因此要抑制房價快速上漲，僅僅依靠房地產稅的開征是難以實現(xiàn)的。簡言之，房地產稅功能的實現(xiàn)，必須建立在一定的收入規(guī)模之上，我國房地產稅改革的核心目標在于實現(xiàn)其財政功能，并在此基礎上實現(xiàn)調控經濟運行和調節(jié)收入分配的功能。

完善寬稅基，交易與保有環(huán)節(jié)并重的房地產稅制結構

2018年，我國直接與房屋和土地相關的5個稅種收入占稅收總收入的11.49%，在保有環(huán)節(jié)征收的稅種有按年度征收的房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，占稅收總收入的3.37%，在交易環(huán)節(jié)征收的耕地占用稅、契稅、土地增值稅，占稅收總收入的8.12%，交易環(huán)節(jié)的稅收收入是保有環(huán)節(jié)的2.41倍。根據(jù)新加坡房地產稅的實踐，所有不動產都被納入征收范圍，使稅基盡量寬泛，對不同類型的房產實施差異化稅率，2017 年保有環(huán)節(jié)和交易環(huán)節(jié)稅收收入分別占稅收總收入的6.7%和7.2%，兩者占比較為均衡。我國現(xiàn)行的房地產稅制在保有環(huán)節(jié)和交易環(huán)節(jié)稅負不均，在交易環(huán)節(jié)不僅種類繁多而且稅負較重，保有環(huán)節(jié)僅對城市內經營性用房征稅，對城市個人住房和農村經營性用房不征稅，狹窄的稅基影響了財政功能的實現(xiàn)，也與財產稅普遍征稅和稅負公平的原則相悖。因此，我國房地產稅要優(yōu)化稅制結構，逐步擴寬稅基，降低交易環(huán)節(jié)的稅負，增加持有環(huán)節(jié)的稅負，針對不同類型、不同區(qū)位的物業(yè)制定不同的稅率，并給予地方一定的自主權，在國家允許范圍內制定差別稅率，為地方政府基礎設施建設和公共服務提供一個可持續(xù)的稅源。

建立科學合理的評估體系和爭議解決機制

房地產稅的計稅依據(jù)是房地產稅有效征收的基礎，新加坡房地產稅的實踐表明，以市場價值作為計稅依據(jù)對房地產進行征稅，將地方政府提供的基礎設施建設和公共服務資本化計入物業(yè)價值中，其稅基評估與公共服務水平緊密聯(lián)系，能夠較好地體現(xiàn)符合收益和公平原則。目前我國還沒有一整套完整的房地產評估機制，主要是委托第三方評估機構通過人工實地評估的模式進行，難以保證評估結果的準確性和公平性。由于我國不同地區(qū)間社會經濟發(fā)展不均衡，地域差異明顯，建議由國家稅務總局建立科學合理的評估機制，明確評估主體、程序和周期，制定統(tǒng)一、具有操作性的評估方法和流程，各省、市稅務局設立獨立的房地產評估機構，根據(jù)總局的評估辦法和流程，采用計算機輔助批量評估技術，綜合利用地理信息系統(tǒng)，按照市場價值，定期對轄區(qū)房地產進行評估。同時，建立相應的信息公開和爭議解決制度，公布物業(yè)的市值、評估年值、應納稅額等，引入社會監(jiān)督， 使房地產稅征收的全過程在公正、透明的環(huán)境下運行。

搭建有利于房地產稅征管的配套制度

首先，在全國范圍內建立跨部門的房屋登記信息共享平臺和完整的房地產數(shù)據(jù)庫，要求房產所有者或使用人主動向稅務機關申報登記物業(yè)信息，及時掌握轄區(qū)房地產稅源數(shù)據(jù)。其次，立法先行，適度分權，通過立法形式明確中央和地方政府財權和事權，明確房地產稅開征目的，做好稅權在各級政府間的劃分，保障地方政府在房地產稅征管細節(jié)上必要的自主權。第三，借鑒新加坡差別化的土地征用及管理制度，合理規(guī)劃和使用土地，確保各個住宅區(qū)域公共設施和公共服務的均等化，不僅可以促進公共服務水平的提高和民生問題的改善，而且有利于強化居民對房地產稅的認同感，提高納稅遵從度。

選擇漸進式戰(zhàn)略，分步驟穩(wěn)步推進房地產稅改革

新加坡房地產稅實踐得以成功的一個重要原因是一直保持住房政策的連續(xù)性，循序漸進實現(xiàn)“居者有其屋”的住房目標。我國房地產稅改革與居民的財產利益密切相關，是對現(xiàn)存收入格局進行再分配而推行的制度變革，不僅僅是簡單的稅種合并，而是要擴大房地產稅收的征稅范圍，涉及面廣，影響深遠，待論證的問題較多，對稅收征管和政府治理都是一個不小的挑戰(zhàn)，因此，需要充分考慮可能引發(fā)的利益沖突問題，宜采用漸進、溫和的策略以不斷凝聚共識，一方面，有序吸納公眾參與，增強房地產稅政策與公眾需求之間的協(xié)調性，提高公眾的接受度，減少改革阻力，另一方面，充分考慮福利房、農村房產的問題以及弱勢群體的稅收優(yōu)惠問題，設定科學合理的目標，分階段穩(wěn)步推進房地產稅改革，建立一套符合中國國情的房地產稅制度。

文章來源:《中國發(fā)展觀察》2020年第7-8期合刊

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