張羽，北京師范大學政府管理學院博士生，山西財經(jīng)大學公共管理學院助理教授；孫宇，北京師范大學政府管理學院教授、博士生導師；羅，北京師范大學政府管理學院本科生。

在互聯(lián)網(wǎng)時代，傳統(tǒng)的公共行政模式已經(jīng)完全不能適應公民對國家治理能力和政府公共服務的需求?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政府服務”成為解決公共服務供需矛盾的路徑之一。在實踐中，“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”必須妥善處理好五個領域的沖突與平衡，即無論是行政工具的升級還是行政改革的創(chuàng)新；是政府協(xié)調(diào)還是合作治理；政府數(shù)據(jù)公開與個人數(shù)據(jù)保護的平衡；行政效率與政府安全的平衡；政府積極性高與公民參與度低的矛盾。

作為創(chuàng)新2.0下互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的新形式，各行業(yè)都在努力抓住“互聯(lián)網(wǎng)+”的機遇，實現(xiàn)轉型升級。在經(jīng)濟社會發(fā)展的背景下，中央政府在2016年政府工作報告中提出了“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”。隨后，2016年4月，國務院辦公廳轉發(fā)了國家發(fā)改委等10個部門《推進互聯(lián)網(wǎng)+政務服務推進信息惠民實施方案》，提出加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，深入實施信息惠民工程，構建便捷、快速、公平、包容、優(yōu)質(zhì)、高效的政務服務體系。

“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”瞬間成為電子政務領域理論界、實務界和媒體追捧的熱門詞匯?？陀^地說，自從互聯(lián)網(wǎng)普及到公共行政領域以來，政府公共服務與互聯(lián)網(wǎng)的融合從未停止過。學術界提出的“網(wǎng)上公共服務”、“電子公共服務”、“一站式服務”、“智慧政務”等術語是最好的注解。這幾個前名詞雖然有區(qū)別，但本質(zhì)點是一樣的，都是指向“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”。從這個意義上說，“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”的提出不僅是對以往電子政務領域理論和實踐的反思，也為當前電子政務的發(fā)展指明了方向。但是，眾所周知，互聯(lián)網(wǎng)是一把雙刃劍，互聯(lián)網(wǎng)領域的未知遠遠大于已知。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”的深入，必須從理論上研究一些關鍵問題。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”:是行政工具升級還是行政改革創(chuàng)新

對于一項新技術的出現(xiàn)、發(fā)展和應用，技術決定論和制度決定論的討論總是齊頭并進的。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”究竟是行政工具的升級還是行政改革的創(chuàng)新，一直爭論不休。

無論是基于對公文的解讀，還是基于對試點工作的總結，還是基于對電子政務建設實踐的反思，許多學者提出“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”的本質(zhì)是從體制改革層面推進政府信息惠民建設。在聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務部的全球電子政務發(fā)展水平排名中，中國一直排在中游，主要是由于諸多根本性障礙，尤其是來自系統(tǒng)內(nèi)部的障礙沒有得到有效打破，嚴重制約了電子政務的潛在探索和績效?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政府服務”體現(xiàn)了“以人為本”的理念，其目標取決于政府必須是服務型政府、透明政府和整體政府，這就要求政府通過行政改革和創(chuàng)新，改變目前部門分離、方式分離的官僚行政。

在“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”作為政府行政工具的研究中，它要么是提高政府績效的手段，要么是加強政府監(jiān)督的工具。很多有計算機、互聯(lián)網(wǎng)、信息系統(tǒng)等技術背景的學者，都注重大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、政府云等新技術在政府服務中的應用，以提高政府決策，提升政府服務水平。有學者研究了政府對互聯(lián)網(wǎng)輿情監(jiān)測分析的需求，提出了加強我國互聯(lián)網(wǎng)輿情監(jiān)測分析的對策建議。

要真正實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”，就必須超越技術決定論和制度決定論相互割裂、相互爭論的范疇。政府希望通過“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”為公民提供便捷、高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務，技術工具和體制改革的整合是實現(xiàn)的途徑。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”:是政府協(xié)調(diào)還是合作治理

對于政府來說，改革是一種常態(tài)，是一個持續(xù)的過程。在公共行政領域，政府、企業(yè)和社會在政府治理中的作用以及各級政府在提供公共產(chǎn)品和服務方面的效力在政治上有爭議。

一種觀點認為，“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”是對電子政務領域中長期存在的部門間合作和信息共享困難的回應，是進一步推動電子政務網(wǎng)上公共服務發(fā)展的戰(zhàn)略部署。根據(jù)這一觀點，“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”的愿景是打破行政主體之間的縱向和橫向壁壘，構建整體政府和協(xié)同治理。實際上，理論上，不同的政治制度在政府內(nèi)部的部門間合作、在什么級別、在什么程度上以及如何合作方面有很大的差異。在實踐中，中國學者的研究主要集中在特定政府層面和不同政府服務領域的案例研究上。研究發(fā)現(xiàn)了部門標準帶來的一系列問題。

然而，一些實踐表明，“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”不僅是政府部門內(nèi)部的業(yè)務協(xié)作和信息共享，也是公共服務提供者的多元化，即合作治理。然而，在“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”領域，如何實現(xiàn)合作治理，仍然存在不同的觀點和做法。目前國內(nèi)關于是否進行合作治理以及如何進行合作治理的研究有三種。第一類研究是政府自主構建各種電子政務基礎設施和系統(tǒng)；二是研究與其他市場企業(yè)或社會組織合作建設電子政務項目，如應用服務提供商；第三項研究是電子政務建設項目外包。比如流程外包、混合外包、創(chuàng)新外包。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”必須實現(xiàn)跨部門政府服務的相互聯(lián)系和協(xié)同聯(lián)動，打破信息孤島，即部門之間需要業(yè)務協(xié)作和數(shù)據(jù)信息共享。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”:政府數(shù)據(jù)公開與公民信息保護的平衡

如果認識到“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”需要市場和社會參與在線公共服務的供給，那么政府數(shù)據(jù)的開放是一個不可回避的問題。只有政府開放數(shù)據(jù)，市場和社會才能通過挖掘數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)公共服務的供給缺口，進而參與其中。目前關于數(shù)據(jù)開放的研究主要集中在數(shù)據(jù)開放的必要性和意義以及如何開放數(shù)據(jù)。有學者關注國外數(shù)據(jù)開放的歷史發(fā)展、模式、進展和問題，希望通過這一經(jīng)驗來反思和促進國內(nèi)數(shù)據(jù)開放的發(fā)展。國內(nèi)數(shù)據(jù)開放的研究主要集中在法律法規(guī)、政策、數(shù)據(jù)管理、技術等方面，可以用鄭雷的數(shù)據(jù)開放六大問題來概括:你愿意開放嗎？能打開嗎？能力夠不夠？多一事不如少一事？數(shù)據(jù)在哪里？數(shù)據(jù)好嗎？意愿和開放屬于政策層面；能力夠不夠?qū)儆谥贫缺Ｕ系膶用?；多一事不如少一事，屬于管理層面；?shù)據(jù)的來源和質(zhì)量是技術性的。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代，尤其是大數(shù)據(jù)時代的到來，開放政府數(shù)據(jù)的呼聲日益高漲。但凡事總有利弊。隨著政府數(shù)據(jù)的公開，個人數(shù)據(jù)是否需要保護，什么樣的數(shù)據(jù)需要保護到什么程度，如何保護已經(jīng)成為一系列亟待研究和解決的棘手問題。至于在政府數(shù)據(jù)公開過程中如何保護個人數(shù)據(jù)，目前的研究主要集中在個人隱私保護和知識產(chǎn)權保護上。有學者從法律和政策層面呼吁，希望政府能夠通過立法保護公民的個人隱私和知識產(chǎn)權，明確數(shù)據(jù)在帶來經(jīng)濟利益過程中的所有權、使用權和收益權。有學者從技術層面保護個人數(shù)據(jù)，即數(shù)據(jù)脫敏研究，但目前的研究對象主要是企業(yè)數(shù)據(jù)。從現(xiàn)有的研究來看，政府數(shù)據(jù)公開和個人數(shù)據(jù)保護并沒有作為一個問題進行系統(tǒng)的研究。同時，針對個人數(shù)據(jù)保護提出的解決方案似乎都是依靠政府，希望政府積極平衡數(shù)據(jù)公開和數(shù)據(jù)保護的關系。不可否認，作為服務型政府、法治國家、政府治理能力的體現(xiàn)，政府需要這樣做。然而，企業(yè)、社會和公民的作用似乎并沒有在這里得到反映。

第四，“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”:行政效率與政府安全的平衡

在“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”領域，隨著政府業(yè)務合作和信息共享，以及政府、企業(yè)和社會合作提供網(wǎng)上公共服務，行政效率將相應提高，但政務安全面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)。根據(jù)國家互聯(lián)網(wǎng)應急中心的最新報告，2015年，CNCERT/CC共報告了近2.4萬起涉及政府機構和重要信息系統(tǒng)部門的事件，898個被篡改的政府網(wǎng)站和3514個被植入后門的政府網(wǎng)站。此外，一些報告的漏洞沒有及時修復，給相關系統(tǒng)帶來了嚴重的安全風險。目前，學者們對政府安全的研究主要集中在基礎設施、法律法規(guī)、組織管理、技術與產(chǎn)品、標準與規(guī)范等方面。不可否認，保證政務安全是“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”建設和運行的關鍵。但一味追求政府安全，忽視行政效率，會阻礙“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”的推廣。政務安全是一個動態(tài)的過程。沒有絕對的安全，安全問題無法完全解決。由于政府安全建設的成本由公民繳納的財政收入承擔，因此需要考慮經(jīng)濟成本。從經(jīng)濟學角度看，政務安全可以避免一些不利于減少事故的經(jīng)濟消耗和損失，以及維護行政效率和保證信息資源增值的雙重功能和作用。如果一味追求政府安全，行政效率就會大打折扣。政務安全是有成本效益的，行政效率可以看作是總效益從總成本中剔除后的凈效益的一個組成部分。由于政府安全邊際收益降低，邊際成本增加，行政效率必然呈倒U型。從中央政府部門到地方各級政府，“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”建設正在實踐中全面推進。例如，公安部正在積極建設面向公眾的互聯(lián)網(wǎng)交通安全綜合服務管理平臺，通過網(wǎng)頁、手機、APP、短信、語音通話等方式提供10大類130多項在線服務。但是，公民對這些“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”的參與度似乎不高行政工具升級或行政改革與創(chuàng)新的沖突應對，公民對使用“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”的滿意度也不高。截至2016年6月，中國網(wǎng)民數(shù)量達到7.1億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為51.7%。只有攜手推進技術應用和制度創(chuàng)新，才能真正實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”的績效目標。中央在大力提倡“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”的同時，也在嚴格明確權力清單?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，真正以人為本的政府是“線上+線下”的政府。線上線下不是簡單的線性相加，而是“你有我，我有你”的相互融合。所以，政府需要思考什么是“+”線上，什么是“-”線下；或者什么是“-”在線，什么是“+”離線；或者“-”線上線下，同時“+”。政府數(shù)據(jù)公開與公民信息保護的平衡實踐“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”，不僅要考慮如何做加法，還要考慮如何做減法。是減少供給，簡化流程，還是精簡行政，這些都需要慎重考慮。用更專業(yè)的話來表達就是如何在物理空和虛擬空之間合理配置政府資源。畢竟，與人們對公共服務的期望相比，可用的“職位”總是稀缺的。雖然不同學者對公民參與度、接受度、滿意度等不同指標進行了衡量，但公眾期望、自我效能、服務質(zhì)量、互動性、感知風險、感知有用性、感知易用性等幾乎所有指標的調(diào)查結果都不理想。政府協(xié)調(diào)或合作處理沖突政府應考慮實現(xiàn)市場、社會和政府之間的合作，在跨部門合作的基礎上解決公共服務的供給短缺，而不是政府簡單地將自己的工程建設外包給市場和社會。政府的運作確實依賴于市場和社會力量，但這些主體的參與也會給政府帶來挑戰(zhàn)。人是惰性的，只有在社會的壓力下才會改變。合作治理可以從“基層”汲取改革的力量，以自由和根植的方式分擔改革成本?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政府服務”需要協(xié)同治理，個人數(shù)據(jù)保護也需要政府、企業(yè)和社會的共同努力，但這也會導致政府以保護個人數(shù)據(jù)為借口拒絕數(shù)據(jù)開放。首先，保護個人數(shù)據(jù)的一般原則不能用于處理數(shù)據(jù)開放過程中涉及的特殊數(shù)據(jù)。比如對于普通公民來說，隱私權是絕對的，在任何時候任何場合都不能侵犯。但是，公務員和公眾人物的隱私權可能會因滿足公民知情權的需要而受到限制，限制標準應以公共利益為基礎。行政效率與政府安全的平衡平衡政府數(shù)據(jù)公開和個人數(shù)據(jù)保護等更棘手的問題需要理論和實務界、政府、企業(yè)和社會的合作。同時，“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”領域的合作治理有利于推動行政改革創(chuàng)新，因為企業(yè)和社會對公共服務的網(wǎng)上供給將成為改革壓力。公民參與方面仍有很大改善空。貴州積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”的“一網(wǎng)四制”?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政府服務”中政府積極性高與公民參與度低的矛盾，反映出當前政府的積極努力并沒有取得實際效果。只有動員公民廣泛參與，“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”的價值才能得到更好的體現(xiàn)。江蘇省已明確，2016年將在網(wǎng)上服務大廳和實體大廳積極搭建“線上線下、虛擬與現(xiàn)實融合”的政府服務平臺，搭建統(tǒng)一規(guī)范的省級公共資源交易平臺，建設省級12345政府服務熱線。六、“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”五大領域的平衡或應對策略可見，政府對“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”的態(tài)度和行動是非常積極的。政府試圖通過實體政務大廳、在線服務大廳、政府微博、政府微信、移動客戶端、自助終端等多種渠道提供全方位的“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”。5.“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”:政府積極性高與公民參與度低的矛盾旨在盡可能提高政府安全，但忽略了政府安全的投入產(chǎn)出和行政效率。

政府需要在既定的成本效益約束線下追求安全效益的最大化。當然，如何在某個“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”中平衡行政效率和政府安全，需要政府進行政府安全風險評估，綜合考慮預算約束和公民對“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”效率的需求，進而選擇實施策略。然而，這一領域需要更多的研究成果來為政府決策提供理論依據(jù)。

政府的高度熱情和公民的低參與度之間的平衡

對于政府來說，一方面需要長期努力解決互聯(lián)網(wǎng)接入不平等的問題，提高公民的信息素質(zhì)；另一方面，要真正了解網(wǎng)民的需求，改變以部門為主的舊觀念，提供人們喜愛和喜愛的“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”。隨著越來越多的“互聯(lián)網(wǎng)”原住民在90后、90后的成長，政府會認為他們對使用“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”有著與生俱來的需求。但政府要明確認識到改善網(wǎng)上政府服務的緊迫性，他們肯定會比上一代對“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”的質(zhì)量提出更高的要求。一旦這些要求得不到滿足，或者看不到要求逐漸得到滿足的希望，那么“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”很可能進入“無人問津”的惡性循環(huán)。

“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”不僅是“互聯(lián)網(wǎng)+”在公共行政領域的體現(xiàn)，也是一場深刻推動行政管理創(chuàng)新的改革。“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”需要政府不同部門的合作，也需要政府、企業(yè)和社會的合作來解決公共服務的供需矛盾?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政府服務”需要平衡政府數(shù)據(jù)公開和個人數(shù)據(jù)保護，平衡行政效率和政府安全，解決政府積極性高、公民參與度低的現(xiàn)實困境。這些問題不僅需要實踐界的探索，也需要理論界的成果。

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