漢朝創(chuàng)立，以黃老學(xué)說(shuō)為治國(guó)理念，這是基于漢高祖和以蕭何為核心的官僚集團(tuán)創(chuàng)立的漢初的各項(xiàng)制度，由于這些制度的相對(duì)完善和合理，這才給了黃老學(xué)說(shuō)存在和持續(xù)的可能。而眾多制度當(dāng)中，最關(guān)鍵的應(yīng)該是政治體系和經(jīng)濟(jì)體系。而政治體系中關(guān)鍵的就是中央官制、地方行政制度和選官制度。

中央官制是保證權(quán)力集中在以皇帝為首的官僚集團(tuán)手中，完善的中央官制是大一統(tǒng)的前提，也是大一統(tǒng)的結(jié)果。中央官制出現(xiàn)問(wèn)題，必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)家軟弱甚至崩潰，或者易主。

地方行政制度是保證國(guó)家穩(wěn)定的必要條件，一個(gè)較為合理的地方行政制度，能有效保證稅收的收?。▏?guó)家財(cái)政核心），兵源、穩(wěn)定以及中央的政策得到貫徹，如果此項(xiàng)制度不適合形勢(shì)，就要調(diào)整，調(diào)整失敗，地方割據(jù)，人民起義，邊疆危機(jī)和動(dòng)亂就會(huì)旋即發(fā)生。

選官制度是官僚體系的核心，也極大影響國(guó)家政策的制定，因?yàn)椴还苁裁粗贫取⒄?，?zhí)行者是人，而官僚的來(lái)源意味著誰(shuí)將獲得權(quán)力，以及誰(shuí)將來(lái)能獲得權(quán)力。

一、中央官制——漢承秦制之三公九卿

周禮曰：“惟王建國(guó)，辯方正位，體國(guó)經(jīng)野，設(shè)官分職，以為民極”，國(guó)家的建立一定要有一定的政治體系，地方上有行政區(qū)劃，中央和地方也要分設(shè)官職，使得國(guó)家能夠有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

漢朝建立在秦朝的廢墟上，一個(gè)王朝如何運(yùn)作他是不清楚的，比如前面叔孫通制訂禮儀，就讓他感到很舒服，但是一整個(gè)國(guó)家的治理體系可不是簡(jiǎn)單就能制訂的，所以蕭何沿襲了秦朝的各項(xiàng)制度，直到漢武帝之前，除了少部分外，中央官僚體制幾乎沒(méi)有變化。

秦朝制度來(lái)源于兩個(gè)方面，第一是自西周以來(lái)的官制，西周官制主要是六卿五官，周的六卿為太宰、太宗、太史、太祝、太士、太卜，六卿之外設(shè)有司徒、司馬、司空、司士、司寇等五官。也有人認(rèn)為六卿是指冢宰、司徒、宗伯、司馬、司寇、司空，它們分別有另外的稱號(hào)是天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官。這是相對(duì)比較完備的官制。各諸侯國(guó)都會(huì)參照降格設(shè)置。但是到了東周戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，禮崩樂(lè)壞，周天子失去了對(duì)諸侯的控制，同時(shí)各國(guó)為了富國(guó)強(qiáng)兵，紛紛開(kāi)始變法，由此在官制設(shè)定上也出現(xiàn)了變化，這是秦朝官制的第二個(gè)來(lái)源。到了秦朝大一統(tǒng)后，在原先秦國(guó)的基礎(chǔ)上略作調(diào)整，建立了秦朝的中央官制，但是秦朝猝死后，漢朝建立，幾乎全盤接受了秦朝的官制“自周衰，官失而百職亂，戰(zhàn)國(guó)并爭(zhēng)，各變異，秦兼天下，建皇帝之號(hào)，立百官之職，漢因循而不革，明簡(jiǎn)易，隨時(shí)宜也”。

所有這些官制的核心是皇帝，秦始皇統(tǒng)一六國(guó)，自認(rèn)為德兼三皇功蓋五帝，遂稱皇帝，自稱“朕”，皇室親屬有專用名號(hào)，物品有專用名稱，以示不同，而中央的官僚是皇帝的仆役，所有權(quán)力集中于皇帝一人（幼主、傀儡等特殊情況除外。）但是皇帝一個(gè)人不能干完所有的工作，就必須讓渡部分權(quán)力，給與官僚，所以這是官僚分取皇帝的第一層權(quán)力。官僚要有一定體系，而體系內(nèi)必然有首領(lǐng)，這個(gè)首領(lǐng)就是丞相。雖然明廢除丞相制度，但是明內(nèi)閣首輔，清大學(xué)士、軍機(jī)大臣，以及晚清時(shí)期內(nèi)閣總理大臣行宰相職能。

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官僚要運(yùn)作，就要有權(quán)力，這就與皇帝集權(quán)是相違背的，官僚權(quán)力太少無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)，權(quán)力太大又會(huì)影響皇權(quán)，所以皇權(quán)與相權(quán)的沖突貫穿了中國(guó)歷史，而很多時(shí)候中央官制的制定就是圍繞這一沖突進(jìn)行的。

一般來(lái)說(shuō)皇權(quán)與相權(quán)的沖突，皇權(quán)是占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的，但是如果涉及到外戚，新君登基，幼主臨朝等情況，皇權(quán)為求穩(wěn)定，不得不要求相權(quán)支持，如果皇帝實(shí)力能夠壯大，壓制相權(quán)（外戚等），則恢復(fù)平衡，否則相權(quán)做大，就可能威脅皇權(quán)。

皇權(quán)與相權(quán)之爭(zhēng)不單單是宰相的設(shè)立廢除問(wèn)題，實(shí)際上相權(quán)是官僚權(quán)益的代表，一般來(lái)說(shuō)面對(duì)被統(tǒng)治者，兩者是統(tǒng)一的，但是其他時(shí)候彼此又會(huì)有巨大分歧，皇權(quán)需要官僚，但是必須壓制官僚，一旦失控，皇帝會(huì)被架空，甚至有生命威脅，皇權(quán)孱弱，相權(quán)膨脹，皇帝成為傀儡，最終改朝換代的時(shí)間就臨近了。比如曹操、司馬師，后世的五代十國(guó)，趙匡胤等等。這個(gè)問(wèn)題以后會(huì)專題討論。

中央官制的設(shè)定中，就已經(jīng)充分考慮到了兼顧集權(quán)與高效。漢初，仿秦制，設(shè)立三公九卿。西漢的三公九卿與東漢有差異，我們暫時(shí)看西漢初。

三公：1.丞相，政府最高行政長(zhǎng)官，有一個(gè)秘書處十三曹，下轄九卿。

2.太尉，最高軍政長(zhǎng)官， 負(fù)責(zé)管理全國(guó)軍事事務(wù)，掌握軍權(quán)，戰(zhàn)時(shí)聽(tīng)從皇帝的命令，可憑皇帝的符節(jié)調(diào)動(dòng)軍隊(duì)。

3.御史大夫，主要管理記事，其地位相當(dāng)于副丞相，地位低于丞相和太尉，丞相和太尉品秩為一萬(wàn)石，御史大夫品秩為二千石。主要職責(zé)是管理圖集、奏章，監(jiān)察文武百官。御史大夫下設(shè)御史中丞；侍御史，彈劾中央和皇宮一切事；監(jiān)御史，中央派到地方各郡負(fù)責(zé)監(jiān)督郡守的御史。

九卿：1.奉常，掌管宗廟禮儀，地位很高，屬九卿之首；

2.郎中令，掌管宮殿警衛(wèi)；

3.衛(wèi)尉，掌管宮門警衛(wèi)；

4.太仆，掌管宮廷御馬和國(guó)家馬政；

5.廷尉，掌管司法審判；

6.典客，掌管外交和民族事務(wù)；

7.宗正，掌管皇族、宗室事務(wù)；

8.治粟內(nèi)史，掌管租稅錢谷和財(cái)政收支；

9.少府，掌管專供皇室需用的山海池澤之稅及官府手工業(yè)。

三公九卿制度從職能上來(lái)說(shuō)比較完善，包含了當(dāng)時(shí)各個(gè)方面，對(duì)于國(guó)家行政體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是很必要的，但是也有巨大的隱患，那就是三公權(quán)力過(guò)大。

三公中御史大夫名義上是管理圖集，奏章，但是其最核心的是監(jiān)察百官，由于其以二千石監(jiān)察其他官員，包括丞相、太尉，位卑權(quán)重，所以必須依靠皇權(quán)，皇帝對(duì)其也比較放心，以至于后來(lái)專門排刺史監(jiān)察地方官吏，時(shí)間一長(zhǎng)改變了地方行政制度，此是后話。

最麻煩在于丞相和太尉，其權(quán)力非常大，丞相是百官之首，行政體系的核心，其權(quán)力過(guò)于膨脹，所謂不怕縣官就怕現(xiàn)管，諸官僚在丞相直接領(lǐng)導(dǎo)下，就綁定在相權(quán)上，如果皇帝孱弱，丞相就幾乎獨(dú)攬朝政。而太尉掌管軍權(quán)，雖然名義上聽(tīng)從皇帝符節(jié)調(diào)兵，但是實(shí)際操作中，是有可能越過(guò)皇帝。比如李斯能夠擅自篡改秦始皇遺詔，更立胡亥；比如鏟除諸呂，丞相陳平與太尉周勃合謀，掌控軍隊(duì)，就繞開(kāi)當(dāng)時(shí)的皇帝，誅殺諸呂。

新繼位的漢文帝不得不考慮，今日可立己，明日是否可立其他人。漢文帝地位穩(wěn)固后，就開(kāi)始針對(duì)周勃，采取一系列行動(dòng)，先是架空周勃，最后將其驅(qū)逐出長(zhǎng)安，使其遠(yuǎn)離權(quán)力中樞。不過(guò)這些舉措是針對(duì)的只是個(gè)人，對(duì)于制度上的巨大漏洞，沒(méi)有進(jìn)行改動(dòng)。

但是總的來(lái)說(shuō)，這是一套較為完善的行政體系，朝廷無(wú)大變動(dòng)，能基本完成行政運(yùn)轉(zhuǎn)，也就保證了國(guó)家體系的穩(wěn)定，在黃老學(xué)說(shuō)的指導(dǎo)下，皇帝也沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行大變動(dòng)，最多改動(dòng)名稱，而不改變其職權(quán)?；实壑回?fù)責(zé)大的決策，具體執(zhí)行交給以丞相為首的百官，已經(jīng)制定好的政策，皇帝也較少干預(yù)，完美契合了黃老學(xué)說(shuō)。在這個(gè)完善的行政體系下，漢初順利形成了大治的局面。