中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程。中華人民共和國(guó)成立后，土地改革和初步工業(yè)化進(jìn)程為未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也積累了發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。從某種意義上說(shuō)，沒(méi)有建國(guó)30多年的正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，就不可能有改革開(kāi)放的政策。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段。我要強(qiáng)調(diào)的是，這不是一個(gè)嚴(yán)格的科學(xué)的發(fā)展階段劃分，只是對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策變化的一般性解釋。

第一階段主要是1978年到2000年。雖然與社會(huì)公平和環(huán)境有關(guān)的問(wèn)題一直是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容，但這一階段嚴(yán)格以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心。保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一直是現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要內(nèi)容。因此，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和政治發(fā)展的綜合角度來(lái)看，改革開(kāi)放后的20年基本遵循了“發(fā)展是硬道理”的邏輯。在此期間，由于長(zhǎng)期資金短缺，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要大量資金，無(wú)法為社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)提供足夠的資金。應(yīng)該說(shuō)，社會(huì)保障和扶貧在客觀上是不能大面積覆蓋的。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，貧富差距日益嚴(yán)重。農(nóng)村地區(qū)的普遍貧困已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榈貐^(qū)和群體貧困。第二階段主要是從2001年到2013年，我稱之為從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到可持續(xù)和包容性發(fā)展的過(guò)渡階段。21世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民、城鄉(xiāng)差異、環(huán)境問(wèn)題和腐敗問(wèn)題比以往更加明顯。社會(huì)各界都強(qiáng)烈反映了以社會(huì)公平和城鄉(xiāng)差異為核心的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在這種情況下，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策開(kāi)始從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向更具包容性的發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。造成這種變化的主要原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累了可觀的財(cái)富，特別是中國(guó)加入WTO以來(lái)，貿(mào)易紅利急劇增加，快速的城市化導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重下降。這種變化最明顯的標(biāo)志是農(nóng)村稅費(fèi)改革，一系列農(nóng)村社會(huì)保障政策的出臺(tái)，以及對(duì)環(huán)境和資源保護(hù)措施的切實(shí)關(guān)注。第三階段，從2013年至今，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)始進(jìn)入追求可持續(xù)發(fā)展和包容性發(fā)展階段。在這個(gè)階段，人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了根本性的變化。福利分配模式、環(huán)境和腐敗已演變成社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問(wèn)題?？沙掷m(xù)發(fā)展和包容性發(fā)展已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇。十八屆五中全會(huì)提出的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃建議，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將全面進(jìn)入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)相結(jié)合的綜合發(fā)展階段。其中，《建議》提出，到2020年，在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，農(nóng)村貧困人口將全部脫貧，貧困縣全部脫帽。解決整體區(qū)域貧困的目標(biāo)也表明，當(dāng)基本解決的物質(zhì)和發(fā)展階段條件趨于成熟時(shí)，困擾經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)村貧困問(wèn)題有望在較短時(shí)間內(nèi)得到緩解。這也是中央從根本上解決農(nóng)村貧困問(wèn)題的背景。

農(nóng)村地區(qū)目前的貧困狀況

事實(shí)上，經(jīng)過(guò)30多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)村社會(huì)保障工作，農(nóng)村低保貧困已經(jīng)基本消除。目前，農(nóng)村貧困是由于收入和收入分配機(jī)制不公平導(dǎo)致的收入和整體福利差異而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村有兩種貧困。

一種貧困屬于所謂的過(guò)渡性貧困，我們也可以稱之為過(guò)渡性貧困或短期貧困。這種類型的貧困主要是由于快速工業(yè)化、城市化和不可預(yù)見(jiàn)的災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)收入損失，從而導(dǎo)致福利的缺乏。這種類型的貧困之所以陷入貧困，還有一個(gè)原因是，對(duì)于經(jīng)濟(jì)收入損失所造成的福利損失，社會(huì)保障機(jī)制要么缺失，要么強(qiáng)度不足以產(chǎn)生保障效果。隨著制約他們收入損失的因素的消失和良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，他們中的很大一部分人擺脫了貧困。同時(shí)，由于各種因素，其中一些群體可能會(huì)變成長(zhǎng)期貧困。

第二種貧困屬于所謂的長(zhǎng)期貧困。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些群體無(wú)法從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中受益，長(zhǎng)期處于非常低的收入水平。此外，他們?nèi)狈ι鐣?huì)保障，所以他們逐漸被沉淀到收入和福利的底部。貧困群體的這一部分構(gòu)成了貧困群體的存量部分，而每年從短期貧困向長(zhǎng)期貧困轉(zhuǎn)變的群體構(gòu)成了貧困群體的增量部分，二者共同構(gòu)成了所謂的長(zhǎng)期絕對(duì)貧困群體。這些群體中有一部分完全沒(méi)有能力，需要社會(huì)保障的支持；另一部分是他們雖然有能力，但在結(jié)構(gòu)性因素的影響下，無(wú)法靠自己脫貧。在過(guò)渡性貧困群體中，也有絕對(duì)貧困群體，他們中的一些人可以在政府的支持下通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展擺脫貧困；其中一些人會(huì)突然陷入長(zhǎng)期貧困。在短期貧困群體中，會(huì)有一部分群體處于短期相對(duì)貧困狀態(tài)，有的會(huì)變成短期絕對(duì)貧困，有的會(huì)變成長(zhǎng)期絕對(duì)貧困。需要指出的是，相對(duì)貧困會(huì)長(zhǎng)期存在，只要社會(huì)保障沒(méi)有完全覆蓋，絕對(duì)貧困也會(huì)長(zhǎng)期存在。從福利的角度來(lái)看，絕對(duì)貧困只有在衣、食、住、學(xué)、醫(yī)的基本保障人人都有保障，并且其標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)全社會(huì)的福利水平逐年調(diào)整的情況下才能消除。因此，從某種意義上來(lái)說(shuō)，區(qū)分絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困并沒(méi)有很大的意義，但是界定短期貧困和長(zhǎng)期貧困會(huì)有很大的政策含義。目前按照收入貧困的貧困線來(lái)看，截止2014年底，中國(guó)還有7017萬(wàn)貧困人口，但7017萬(wàn)絕對(duì)貧困人口中有多少短期和長(zhǎng)期貧困人口尚不清楚。通過(guò)微觀觀察，我們發(fā)現(xiàn)如果以連續(xù)五年的貧困作為貧困標(biāo)準(zhǔn)，那么在住房、教育、醫(yī)療、收入等方面長(zhǎng)期處于絕對(duì)貧困狀態(tài)的人數(shù)應(yīng)該基本處于這個(gè)水平甚至更高。雖然長(zhǎng)期絕對(duì)貧困人口分布在全國(guó)各地的農(nóng)村地區(qū)，但由于不同地區(qū)社會(huì)保障制度的實(shí)施情況不同，發(fā)達(dá)地區(qū)的絕對(duì)貧困人口數(shù)量相對(duì)較少，代際傳遞的趨勢(shì)基本消失，而大量長(zhǎng)期絕對(duì)貧困人口主要分布在偏遠(yuǎn)山區(qū)和落后地區(qū)，具有代際傳遞的趨勢(shì)，這是扶貧工作的難點(diǎn)。

準(zhǔn)確的減貧需要綜合措施

十八屆五中全會(huì)提出了扶貧的三個(gè)具體目標(biāo):一是按照現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)脫貧；第二，要把所有貧困縣都拿掉；第三，解決該地區(qū)的整體貧困問(wèn)題。這應(yīng)該是與農(nóng)村貧困相關(guān)的幾個(gè)核心問(wèn)題。中央之所以能提出這樣一個(gè)系統(tǒng)的目標(biāo)，主要在于以下幾個(gè)方面。

首先，到2020年，按照目前的收入扶貧標(biāo)準(zhǔn)，意味著到2020年，7000萬(wàn)貧困人口的年純收入將高于目前2300元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)應(yīng)該沒(méi)有什么大問(wèn)題。因?yàn)檫@個(gè)群體不同人的收入和2300元不一樣，所以大部分人的貧困程度不是很大。去年收入超過(guò)貧困線是現(xiàn)實(shí)的。問(wèn)題是，這7017萬(wàn)人大多處于多重貧困狀態(tài)。他們的住房、醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施都很落后。如果按照多重貧困的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)監(jiān)測(cè)，擺脫貧困不是不可能，可能更難。因此，中央政府在建議中提出了支持貧困人口資產(chǎn)增值，免除高中貧困家庭學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)，全面覆蓋困難學(xué)生，全面覆蓋城鄉(xiāng)基本醫(yī)療制度，全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度。從某種意義上說(shuō)，這些窮人真正的脫貧，取決于這些措施的落實(shí)。這些措施的實(shí)施是一個(gè)比較大的系統(tǒng)工程。改革國(guó)家治理體系是必要的。

其次，貧困縣的設(shè)置是特定條件下的產(chǎn)物，主要是基于改革開(kāi)放初期不同區(qū)域自然條件導(dǎo)致的區(qū)域間發(fā)展差異，是一個(gè)有限的扶貧目標(biāo)單位。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，貧困縣的設(shè)立問(wèn)題越來(lái)越多。在資源博弈、進(jìn)入和退出等方面存在很大的制度異化。隨著包容性發(fā)展議程的實(shí)施，中國(guó)每個(gè)縣都需要將減貧作為發(fā)展工作的重要組成部分。經(jīng)過(guò)五年的努力，從扶貧機(jī)制中退出現(xiàn)有的貧困縣體系，將有利于國(guó)家和地方扶貧資源的公平分配，提高精準(zhǔn)扶貧的針對(duì)性程度。

最后，新的增長(zhǎng)機(jī)制，如基礎(chǔ)設(shè)施投資、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、綠色經(jīng)濟(jì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，特別是促進(jìn)美麗農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，可以有效改善該地區(qū)的整體貧困狀況。在我國(guó)大量貧困人口的情況下，過(guò)早推進(jìn)以工資轉(zhuǎn)移為主要內(nèi)容的扶貧戰(zhàn)略仍然是不可能的，還需要依靠?jī)纱蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展條件:一是國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；第二，為貧困地區(qū)和貧困人口設(shè)置特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展支持條件。這意味著，如果農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和美麗農(nóng)村建設(shè)能夠與貧困地區(qū)的扶貧有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，將加快該地區(qū)的整體扶貧。這方面的工作在許多地方已經(jīng)開(kāi)始，但如何克服部門利益，加強(qiáng)資源整合，仍需要中央和地方政府加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。