由“柯克來探礦權(quán)案”引發(fā)的法律思考

面試官:

應(yīng)松年是中國政法大學的終身教授

余凌云清華大學法學院教授

中國地質(zhì)大學李先東教授

中國政法大學汪靜波教授

最高人民法院行政法庭審判長梁鳳云

2月22日，由中央政法委牽頭、中央紀委國家監(jiān)察委員會、最高人民檢察院、公安部參加的聯(lián)合調(diào)查組，根據(jù)各部門按照各自法定職責開展的調(diào)查工作，公布了陜西玉林凱奇來能源投資有限公司訴xi市地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)研究院合作勘查合同糾紛案件卷宗丟失二審的調(diào)查結(jié)果。

“柯克來案”一度引起社會廣泛關(guān)注。此糾紛案圍繞陜西省榆林市某煤礦合作勘查合同，糾紛探礦權(quán)的歸屬關(guān)系到國家1000億元的礦產(chǎn)資源。此案也引發(fā)了法律界對探礦權(quán)相關(guān)法律問題的討論。什么是探礦權(quán)？探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓有哪些條件？探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式方法有哪些？探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛如何解決？針對這些問題，法律網(wǎng)記者采訪了法律理論和實踐領(lǐng)域的幾位權(quán)威專家學者。

法制網(wǎng)記者:什么是礦業(yè)權(quán)？礦業(yè)權(quán)具體包括哪些權(quán)利？

李先東:礦業(yè)權(quán)也叫采礦權(quán)，包括探礦權(quán)和采礦權(quán)。礦業(yè)權(quán)具有行政特許權(quán)和民事物權(quán)的雙重法律屬性。我國《物權(quán)法》將探礦權(quán)、采礦權(quán)列為用益物權(quán)，確認采礦權(quán)屬于私法。事實上，采礦權(quán)是一個復雜的權(quán)利束。由于我國缺乏對自然資源國家所有權(quán)的法律性質(zhì)和權(quán)利結(jié)構(gòu)的研究，現(xiàn)行的勘查開采許可證制度是將規(guī)定范圍內(nèi)特定礦產(chǎn)的所有權(quán)與主體開發(fā)利用所有權(quán)的行為權(quán)利相結(jié)合，納入一個許可證。事實上，礦產(chǎn)資源勘查開采許可、采礦權(quán)取得和實際勘查開采行為分別屬于不同的行為

法網(wǎng)記者:什么是探礦權(quán)？探礦權(quán)的內(nèi)容有哪些？探礦權(quán)人的條件是什么？

汪靜波:探礦權(quán)是我國礦業(yè)權(quán)的重要組成部分，屬于財產(chǎn)權(quán)，在法學上獨立存在。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實施細則》第六條規(guī)定:“探礦權(quán)，是指依法取得的勘查許可證規(guī)定范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源勘查權(quán)。取得勘查許可證的單位或者個人稱為探礦權(quán)人。”

梁鳳云:探礦權(quán)和采礦權(quán)不一樣。探礦權(quán)在先，采礦權(quán)在后，探礦權(quán)人和采礦權(quán)人的范圍也不同。探礦權(quán)，是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利。取得勘查許可證的單位或個人稱為探礦權(quán)人。探礦權(quán)人取得勘查成果后，礦產(chǎn)資源勘查報告和其他有價值的勘查資料應(yīng)當按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定有償使用。采礦權(quán)是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源，取得開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。取得采礦許可證的單位或個人稱為采礦權(quán)人。探礦權(quán)人享有法定權(quán)利，但可能無法取得采礦權(quán)。他們必須符合法律條件并履行合法的許可程序。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，探礦權(quán)人只有“優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)的探礦權(quán)”和“優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)”。

國家實行勘查行政許可制度。勘探者勘查礦產(chǎn)資源，必須依法申請登記，領(lǐng)取勘查許可證，取得探礦權(quán)。從事礦產(chǎn)資源勘查、開采，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件?！秶临Y源部關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查開采登記有關(guān)規(guī)定的通知》規(guī)定，勘探者必須持有資質(zhì)證書，提交的地質(zhì)勘查單位資質(zhì)證書應(yīng)當是國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門或者各省地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門頒發(fā)的資質(zhì)證書?？辈橘Y質(zhì)證書的經(jīng)營范圍應(yīng)當與探礦權(quán)申請的經(jīng)營范圍一致。經(jīng)自然資源部門審查批準，取得勘查許可證?！秶临Y源部關(guān)于進一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》規(guī)定，勘查申請人的財務(wù)能力必須與勘查礦種和范圍相適應(yīng)，并須提供銀行資金證明。探礦權(quán)人取得勘查許可證后，轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)國土資源部門許可。

法制網(wǎng)記者:中國探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)歷了哪些發(fā)展階段？

于凌云:隨著中國社會經(jīng)濟體制改革的不斷推進，關(guān)于探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的討論經(jīng)歷了幾個不同的發(fā)展階段。

第一階段是建國初期，國家承認探礦權(quán)，但禁止探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓。1950年，中央人民政府行政會議頒布了《采礦暫行條例》。《條例》第一條規(guī)定:“國家所有的礦藏都是國有的。如果不需要公共使用或指定為國家保護區(qū)，允許并鼓勵私人經(jīng)營?！蓖瑫r，第23條和第24條對探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓作了嚴格限制:“探礦者或采礦者不得將其擁有的礦區(qū)轉(zhuǎn)租，不得在轉(zhuǎn)讓其財產(chǎn)時以礦藏或許可證進行固定價格交易”。顯然，在建國初期的歷史階段，我國法律制度承認探礦權(quán)的存在，但嚴格禁止探礦權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓。

第二階段是計劃經(jīng)濟時期，國家否定探礦權(quán)，限制探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓。社會主義改造完成后，中國基本消滅了私有制，礦業(yè)企業(yè)自然收歸國有。在計劃經(jīng)濟時期，探礦和采礦都依靠國家投資。地質(zhì)勘查單位對地質(zhì)條件進行普查、詳查和勘查，并將各階段的地質(zhì)成果報告匯總后報送國家有關(guān)部門。國家計劃探礦和采礦任務(wù)，并定期發(fā)給地質(zhì)勘探單位和有關(guān)企業(yè)。因此，在這個階段，真正私權(quán)意義上的探礦權(quán)已經(jīng)不存在了。

第三階段是市場經(jīng)濟時期，探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓市場發(fā)展迅速。1986年頒布實施的《礦產(chǎn)資源法》首次在官方法律文本中明確提出了“探礦權(quán)”的概念。第三條規(guī)定:“勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請，經(jīng)批準取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記。”第五條規(guī)定:“國家實行探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度?！?987年，國務(wù)院發(fā)布了《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》，正式建立了礦產(chǎn)資源勘查登記管理制度，標志著我國探礦權(quán)管理制度開始步入正軌。隨后，1998年，國務(wù)院先后頒布了《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》三部行政法規(guī)，確立了我國探礦權(quán)有償取得和合法轉(zhuǎn)讓制度。2000年頒布實施的《礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》明確將“出售”列為探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式之一，同時規(guī)范了抵押、租賃等市場行為，對于建立社會主義市場經(jīng)濟體制下的探礦權(quán)管理制度具有重要意義。2007年頒布的《物權(quán)法》進一步明確了探礦權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，突出了探礦權(quán)的私權(quán)屬性。

法制網(wǎng)記者:我國探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓有哪些法律規(guī)定？要求是什么？

應(yīng)松年:探礦權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但需要經(jīng)自然資源主管部門批準。因此，探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓不僅涉及合同成立、效力等民事問題，還涉及許可、登記等行政法問題。探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓行政許可在《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》中有明確規(guī)定。根據(jù)《管理辦法》第五條規(guī)定，探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當具備下列條件:勘查許可證頒發(fā)之日起2年，或者勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)可以進一步勘查、開采的礦產(chǎn)資源；完成規(guī)定的最低勘探投資；探礦權(quán)無爭議；按照國家有關(guān)規(guī)定已經(jīng)繳納探礦權(quán)使用費和探礦權(quán)價款；國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門規(guī)定的其他條件。此外，《礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理條例》第三十七條規(guī)定，轉(zhuǎn)讓雙方必須向登記機關(guān)申請各種形式的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，經(jīng)審批后辦理變更登記手續(xù)。

于凌云:綜合《礦產(chǎn)資源法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》、《國土資源部關(guān)于進一步規(guī)范探礦權(quán)管理的通知》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》等法律法規(guī)，探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓需要符合以下法定條件:

第一，時間元素。根據(jù)探礦權(quán)取得方式的不同，權(quán)利人轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)的期限也不同。具體來說，可以分為三類。第一類權(quán)利人“通過預先申請、招標、拍賣、掛牌等方式取得探礦權(quán)”。此時探礦權(quán)人在申請?zhí)降V權(quán)轉(zhuǎn)讓前，必須至少滿足以下三個條件之一:持有探礦權(quán)2年；有一年探礦權(quán)的地質(zhì)報告，報普查及以上部門審查備案；經(jīng)原登記機關(guān)審查確認，在勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)新的可供進一步勘查或者開采的礦產(chǎn)資源的。第二類權(quán)利人“協(xié)議取得探礦權(quán)”的，5年內(nèi)權(quán)利人不得轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)。特殊情況需要轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當按照轉(zhuǎn)讓協(xié)議的審批程序另行報批。第三類權(quán)利人探礦權(quán)是在“國家出資勘查形成礦產(chǎn)地”的基礎(chǔ)上取得的，需要按照財政部、國土資源部的有關(guān)規(guī)定進行處置。

二、最低勘探投資要求。探礦權(quán)人在勘查許可證有效期內(nèi)未能在其指定的勘查作業(yè)范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)可供進一步勘查或者開采的礦產(chǎn)資源，并擬通過轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)減少損失的，探礦權(quán)人必須滿足時間和最低勘查投資的要求。具體來說，從領(lǐng)取勘查許可證之日起，每個勘查年度的最低勘查投資為:第一個勘查年度，每平方公里2000元；第二個調(diào)查年度，每平方公里5000元；從第三個調(diào)查年度開始，每個調(diào)查年度每平方公里將花費1萬元。

第三，探礦權(quán)沒有爭議。2007年頒布的《物權(quán)法》確立了探礦權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，也確定了探礦權(quán)具有嚴格的排他性，即“一物一權(quán)主義”。換句話說，在同一勘探作業(yè)區(qū)內(nèi)，只能存在一個探礦權(quán)主體，只能設(shè)立一個探礦權(quán)。因此，探礦權(quán)人在轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)前的一項重要任務(wù)是，明確探礦權(quán)在勘查作業(yè)區(qū)不存在爭議，以避免潛在的后續(xù)爭議。

四是按照國家有關(guān)規(guī)定，探礦權(quán)使用費和價款已經(jīng)支付。

法網(wǎng)記者:探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓有哪些方式方法？探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓需要辦理哪些手續(xù)？

于凌云:目前我國法律法規(guī)還沒有明確探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體方式。根據(jù)《礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》，權(quán)利人可以通過出售、固定價格投資、合作、重組、租賃、抵押等方式轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)。

第一，賣。探礦權(quán)出售是一種傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)讓方式，是指雙方在滿足探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓條件的情況下，直接買賣探礦權(quán)，一次性整體轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)的權(quán)利和義務(wù)。但這種“整體出售探礦權(quán)”的情況在實踐中并不常見，大多數(shù)探礦權(quán)人為了獲取未來利益，傾向于保留一部分探礦權(quán)。

第二，固定價格投資。出資定價是指探礦權(quán)人依法將探礦權(quán)作價后作為資本投入企業(yè)，按照出資額行使相應(yīng)權(quán)利、履行相應(yīng)義務(wù)的行為。但在實際工作中，對于權(quán)利人能否以出資方式轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)，仍存在一些爭議。

第三，合作與合資。合作勘查或者合作開采作業(yè)，是指探礦權(quán)人引進他人資金、技術(shù)、管理等的行為。，通過簽訂合作合同共同勘查開采礦產(chǎn)資源，合作合同分為法人合作和非法人合作。法人合作的，合同雙方需提前申請?zhí)降V權(quán)轉(zhuǎn)讓，并取得批準后，方可以資本形式投入探礦權(quán)。非法人合作的，只需雙方確定合作意向，簽訂合作合同，并向登記機關(guān)備案相應(yīng)合同即可。

第四，房貸。理論上，作為一種用益物權(quán)，權(quán)利人可以將探礦權(quán)抵押。但本質(zhì)上探礦權(quán)不便于估算，屬于不確定收益。在實踐中，權(quán)利人一般以采礦權(quán)為抵押。

李先東:礦業(yè)權(quán)的市場流轉(zhuǎn)有很多市場交易，比如礦業(yè)權(quán)的租賃、承包合作、礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合伙礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)份額轉(zhuǎn)讓等。在司法實踐中，當事人往往通過簽訂其他著名合同的方式轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，以逃避行政監(jiān)督。

梁鳳云:探礦權(quán)、采礦權(quán)必須通過行政許可程序取得?！缎姓S可法》第十二條規(guī)定，對開發(fā)利用有限自然資源、配置公共資源等需要賦予特定權(quán)利的事項，可以設(shè)定行政許可?！兜V產(chǎn)資源法》第三條第三款規(guī)定，勘查、開采礦產(chǎn)資源必須分別申請，經(jīng)批準取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并進行登記；但是，依法申請取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)應(yīng)當在指定的礦區(qū)范圍內(nèi)進行開采。在探礦權(quán)、采礦權(quán)許可過程中，只有自然資源管理部門與行政相對人形成行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。法律禁止民事主體非法約定、非法轉(zhuǎn)讓或者轉(zhuǎn)移礦產(chǎn)資源和其他自然資源。對于自然資源權(quán)益的轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)移，需要申請許可，防止“公法逃入私法”的現(xiàn)象，避免公法的制約和監(jiān)督。

于凌云:我國對探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓實行實體審批管理制度，探礦權(quán)人的申請是探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提和必要程序。探礦權(quán)人轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)必須向?qū)徟鷻C關(guān)提出書面申請，取得批準后方可辦理后續(xù)轉(zhuǎn)讓手續(xù)。

根據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，探礦權(quán)人申請轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)時，應(yīng)當向?qū)徟鷻C關(guān)提交轉(zhuǎn)讓申請書、轉(zhuǎn)讓方與受讓方簽訂的轉(zhuǎn)讓合同、受讓方資質(zhì)證明、轉(zhuǎn)讓方具備轉(zhuǎn)讓條件的證明、礦產(chǎn)資源勘查或者開采報告以及審批機關(guān)要求的其他相關(guān)材料。國有礦山企業(yè)轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)時，申請人還應(yīng)當提交有關(guān)主管部門同意轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的批準文件。

審批主體是兩級負責制，即國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門是探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批機關(guān)。兩者的區(qū)別在于，前者負責審批其簽發(fā)的探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓；后者負責審批其他探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓事宜。

審批機關(guān)受理轉(zhuǎn)讓申請后，主要對勘探投資、勘探期限、法律義務(wù)履行情況、探礦權(quán)歸屬等進行審批和評估。審批機關(guān)應(yīng)當自收到轉(zhuǎn)讓申請之日起40日內(nèi)，作出批準或者不批準轉(zhuǎn)讓的決定，并通知轉(zhuǎn)讓方和受讓方。準予轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓方和受讓方應(yīng)當自收到轉(zhuǎn)讓批準通知之日起60日內(nèi)，到原發(fā)證機關(guān)辦理變更登記手續(xù)；受讓人按照國家規(guī)定繳納相關(guān)費用后，取得勘查許可證或者采礦許可證，成為探礦權(quán)人或者采礦權(quán)人。轉(zhuǎn)讓經(jīng)批準的，轉(zhuǎn)讓合同自批準之日起生效。不允許轉(zhuǎn)讓的，審批機關(guān)應(yīng)當說明理由。

未經(jīng)批準，雙方簽訂的探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同不生效。轉(zhuǎn)讓標的為國家出資勘查形成的探礦權(quán)的，應(yīng)當履行國家出資勘查形成的探礦權(quán)的評估確認程序。

法制網(wǎng)記者:探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛如何解決？

應(yīng)松年:探礦權(quán)糾紛，可以是民事糾紛，也可以是行政糾紛。在探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓民事訴訟中，法院根據(jù)當事人的請求判斷合同的效力和履行。在民事訴訟中，法院不能要求自然資源部門批準探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓許可，因為這不是法院在民事訴訟中可以判斷的部分。當事人需要向自然資源部門申請?zhí)降V權(quán)轉(zhuǎn)讓，并辦理批準手續(xù)后，方可取得行政許可。當事人對申請不服或者經(jīng)自然資源部門批準的，屬于行政訴訟。

李先東:在采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓申請未獲批準的情況下，合同效力爭議尤為常見，這已成為采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓爭議中亟待解決的核心問題。2017年頒布的《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)爭議案件適用法律若干問題的解釋》明確規(guī)定了不符合行政法規(guī)的礦業(yè)權(quán)出讓合同的效力認定。

基于對《解釋》的理解，有必要回歸法律行為的基本理論，區(qū)分成立要件和生效要件，重塑法律行為的生效內(nèi)容。我們可以區(qū)分不同層次的問題來把握:第一，礦業(yè)權(quán)是用益物權(quán)，礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓受制于區(qū)分原則。因此，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓未經(jīng)國土資源主管部門批準，辦理礦業(yè)權(quán)變更登記手續(xù)的，不發(fā)生產(chǎn)權(quán)變更的影響。第二，采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓未獲批準，合同不是沒有任何法律效力，也不是無效，更不是無效。再次，采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同依法成立后，合同約定的批準義務(wù)是強制履行的，受讓人可以向人民法院請求讓與人履行批準義務(wù)，讓與人也可以請求讓與人履行協(xié)助批準義務(wù)，但法律上或者事實上不具備履行條件的除外。四、申請人無正當理由拒絕履行報批義務(wù)的，應(yīng)當承擔違約責任而不是締約過失責任，以給予守約方適當?shù)木葷?，懲罰惡意違約者，維護社會誠信和交易安全。

法制網(wǎng)記者:《礦產(chǎn)資源法》正在修訂中。解決礦業(yè)權(quán)糾紛的意義是什么？

汪靜波:現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》頒布于1986年，并于1996年進行了重大修訂。2003年修訂了礦產(chǎn)資源法，但進展緩慢?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確指出，要修改《礦產(chǎn)資源法》，要求完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和使用控制制度，明確自然資源資產(chǎn)所有者和監(jiān)管者及其職責，完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系，加強礦產(chǎn)開發(fā)準入管理。完善礦產(chǎn)資源管理體制，加快《礦產(chǎn)資源法》的修訂，已成為時代的必然選擇。