最近，恒大債務問題敲響了全國房地產開發(fā)商資金問題的警報，房企違約浪潮掀起，面臨著前所未有的資金壓力。

而無論是爛尾樓的出現(xiàn)，還是拖欠供應商、農民工工資，極大部分原因都是因為預售資金被提前挪用所致。近兩年，關于收緊預售資金監(jiān)管的措施不絕于耳，58安居客研究院就此類政策進行排摸研究，來分析一下當前的預售資金監(jiān)管政策情況。

一、預售資金監(jiān)管政策的現(xiàn)狀

1、覆蓋78個城市，近兩年為密集發(fā)布期

實際上，早在1995年起實施的《城市商品房預售管理辦法》中就提到商品房的預售款監(jiān)管事宜，只是將此職能的制訂放權給了地方房地產管理部門。而國內各省市中最早把這項監(jiān)管舉措落到規(guī)章中是上海，在1997年4月30日發(fā)布的《上海市房地產轉讓辦法》（市政府42號令）第三十八條中已明確，“房地產開發(fā)企業(yè)收取的商品房預售款，應當委托監(jiān)管機構監(jiān)管，專項用于所預售的商品房的建設。監(jiān)管機構對預售款監(jiān)管不當，給預購人造成損失的，應當承擔連帶責任”。

房地產市場經過了20多年的沉浮，相關的制度法規(guī)從摸索、實踐、發(fā)展再到日益完善，與經濟增長、城市化進程、行業(yè)發(fā)展階段密切相關。直至今日，全國已有江西省、福建省、廣東省等11個省級政府出臺關于預售資金監(jiān)管的針對性政策。

從城市角度看，經過58安居客房產研究院不完全統(tǒng)計，截止2021年11月15日，全國有75個城市出臺針對性舉措，這些城市覆蓋24個省及北京、天津、重慶3個直轄市。還有12個城市雖無針對性舉措出臺，但在相關的文件中都有提到對預售資金加強監(jiān)管、重點整治，或對購房者進行了風險提示。

從75個城市出臺針對性政策的時間看，2019年以來呈現(xiàn)直線上揚趨勢，隨著企業(yè)違規(guī)失信問題的日益突出，各地政府針對企業(yè)的資金問題愈發(fā)重視。包括北京、廣州、天津等出臺了預售資金管理辦法的新版本，而西安、惠州、無錫等城市則在省級政策的基礎上，根據自身城市發(fā)展特定首次發(fā)布了商品房預售監(jiān)管的針對性政策。

2、一城一策，各城市監(jiān)管尺度不一

從各地規(guī)范預售資金舉措的具體內來看，多以建立多方參與、專款專用、封閉管理為原則，監(jiān)管賬戶設立遵循以預售證為單位或以幢或多幢為單位設立一個監(jiān)管賬戶，有的城市則設定了預售面積范圍，如珠海指出，預售建筑面積25萬平方米以下的，可設立不超過3個預售資金專用賬戶；泉州的項目則指出，建筑面積6萬平方米以上、12萬平方米及以下的預售項目允許開設不超過3個監(jiān)管賬戶，建筑面積12萬平方米以上的預售項目允許開設不超過4個監(jiān)管賬戶。

從監(jiān)管范圍來看，大部分城市將全市都納入，少數三四五線城市的監(jiān)管范圍較小，只要求中心城區(qū)加入，如昆明、泰州、荊州、銀川、衡陽等。還有個別城市，如包頭的政策則并沒有強行要求各預售項目參與資金監(jiān)管，而是對凡申請商品房預售資金監(jiān)管的項目，即可申請預售許可證，不對建設工程形象進度另行要求。而對未申請商品房預售資金監(jiān)管的，建設工程形象進度達到主體封頂后方可申請辦理商品房預售許可證。而企業(yè)往往想早點預售早點回款，這樣的差異化管理，反而促進了房企參與到預售監(jiān)管中來。

同時，大部分城市的監(jiān)管資金分重點監(jiān)管資金和一般監(jiān)管資金。重點監(jiān)管額度的確定方式有幾類，一是按照工程總造價的1.1-1.3倍執(zhí)行，二是按照項目的預售總金額的15%-50%執(zhí)行。重點監(jiān)管資金，專項用于本樓棟工程建設，各城市對其設定的比例也不一，一般監(jiān)管資金是指超出重點監(jiān)管資金額度的預售監(jiān)管資金，優(yōu)先用于本項目工程建設及其他合理支出。重點監(jiān)管資金一般按工程進度實行動態(tài)監(jiān)管。部分城市根據企業(yè)的信用等級，是否是裝配式建筑、綠色建筑等附加條件，對其預售資實行差異化監(jiān)管，體現(xiàn)了政府對于企業(yè)信用度及建筑節(jié)能降耗方面的重視和關注。

預售資金實行?？顚舸鎯Γ崛藴手饕前垂こ踢M度支取，各城市普遍將工程進度按主體?、主體封頂、節(jié)能驗收備案、竣工驗收、竣工驗收備案等設定為3-5個節(jié)點，并設定有每個工程節(jié)點提取后留存的最低比例，對于高層項目會按樓層增加相應節(jié)點。而部分城市對于并沒有限定各工程節(jié)點的留存比例，只需開發(fā)商提前編制《商品房用款計劃書》即可。近幾年各地月出現(xiàn)了企業(yè)可憑銀行出具的無條件的“見索即付”現(xiàn)金保函免除同等額度的商品房預售款監(jiān)管資金的規(guī)定。即銀行開出保函，申請地方政府提前解凍監(jiān)管資金，如果企業(yè)真的無法如期償還錢款了，便由銀行兜底。這也能為當前“日子較為難過”房企盤活沉淀的預售資金，緩解房企的資金壓力，保持房企拿地積極性，同時維護樓市穩(wěn)定。

二、近兩年的政策變化

1、近兩年37城對預售資金加強監(jiān)管，已發(fā)布針對性預售資金監(jiān)管的城市中有28個城市都對該政策進行調整，絕大多數都在收緊

58安居客房產研究院數據顯示，2020-2021年共有35個城市密集出臺預售資金監(jiān)管的針對性政策，其中多達24個城市為這兩年首次出臺該項政策。同時，還有37個城市發(fā)布涉及預售資金的加強監(jiān)管或者整治專項等通知。

而實際上，上述已提到了早在二十年前就有城市發(fā)布相關內容，經歷了二十年，我們發(fā)現(xiàn)已有28個城市都對該政策進行調整優(yōu)化。對比兩次或多次政策之間的關系，有61%的城市對改政策進行了收緊，有21%的城市提出了加強監(jiān)管等措施，有7%的城市僅對購房者進行風險提示，有11%的城市對預售資金政策的調整優(yōu)化。

2、政策趨嚴城市主要特征：提高預售證發(fā)放標準、提高監(jiān)管額度、與房企信用掛鉤

經過對預售監(jiān)管政策趨嚴城市的研究發(fā)現(xiàn)，政府主要從提高預售證發(fā)放標準、提高監(jiān)管額度、與房企信用掛鉤三個角度入手。如武漢在今年4月27日出臺了《關于進一步加強新建商品房全過程監(jiān)管通知》中就提高了預售許可證的申請標準，預售形象進度由原先的1/4提高到1/3；石家莊在今年11月則官宣“準現(xiàn)房”銷售，把傳統(tǒng)建筑預售許可形象進度由涉及總層數的三分之一提高至主體封頂。

而提高監(jiān)管額度也是收緊預售資金監(jiān)管運用最為廣泛的一個手段。通過我們的研究顯示，北京、長春、成都、濟南、佛山、常州、貴陽都有相關舉措。以北京為例，其在今年11月4日發(fā)布的預售資金監(jiān)管新辦法中大幅提高了預售資金監(jiān)管額度，新辦法提出，預售資金重點監(jiān)管額度可由各區(qū)根據企業(yè)信用水平、經營狀況、交付條件等因素綜合確定，每平方米不低于5000元，這一金額較此前大幅提高了43%。除此之外，北京還對監(jiān)管程序進行了調整，將原來的預售資金收存的先網簽后入賬程序，調整為先監(jiān)管保護后網簽，確保預售資金及時足額直接入賬，進一步保障購房人權利。

今年以來，房地產融資環(huán)境本就不太樂觀，信用等級較高的房企，對于在建工程項目來說，自然可以享受更好的信貸支持，當然這一塊在預售資金監(jiān)管上也得以充分運用，遼寧錦州自2021年開始，建立企業(yè)資金監(jiān)管不良信用記錄信息庫，實行企業(yè)資金監(jiān)管信用等級評定制度，實現(xiàn)了從無到有的跨越。而大多數城市都將資金留存比例或者重點監(jiān)管的額度與企業(yè)信用掛鉤，實現(xiàn)差別化管理，據58安居客房產研究院統(tǒng)計， 在75個出臺針對性政策的城市中有21個城市政策與企業(yè)信用等級掛鉤，有的城市除了和信用掛鉤，還對綠色建筑、裝配式建筑、綠色企業(yè)稱號等有掛鉤。如濟南對符合高星級綠色建筑、高星級健康建筑、被動式超低能耗建筑、裝配式建筑設計標準要求的建設項目，各撥付節(jié)點預售資金監(jiān)管留存比例可降低10個百分點。

3、政策調整優(yōu)化的主要特征：實行“放寬”與“嚴管”相結合

在28個出臺多次政策的城市中，成都、包頭、中山3個城市未出現(xiàn)明顯收緊趨勢，總體基調為調整和優(yōu)化。如成都主要表現(xiàn)為對支取條件的優(yōu)化，11月3日成都發(fā)布的《關于進一步明確商品房預售款監(jiān)管有關事項的通知》指出，需優(yōu)化預售款支取條件，預售商品房項目的監(jiān)管分戶賬內資金達到監(jiān)管額度后，開發(fā)企業(yè)可申請支取多余部分資金，申請支取的多余部分資金可用于農民工工資支付，而原先對于非工程建設款的用途是不予支持的。同時，也對預售項目出現(xiàn)重大經營風險等情況，可對預售款按照規(guī)定流程進行例外支取。而此次調整僅對支取資金可用于農民工工資進行了優(yōu)化，這對工程建設、防止爛尾和民生保障來說肯定是有利的，但實際上對開發(fā)商資金使用仍然是進行了嚴格的限制。

包頭在2019年創(chuàng)新商品房預售資金監(jiān)管新模式，實行“放寬”與“嚴管”相結合，有序推進監(jiān)管制度落實：一方面，放寬新建商品房預售條件，在符合預售許可辦理條件基礎上，即可辦理商品房預售許可證，不對建設工程形象進度另行要求。這樣既可以縮短開發(fā)企業(yè)資金回籠周期，也可以引導開發(fā)企業(yè)積極落實預售資金監(jiān)管制度；另一方面，嚴管預售資金使用撥付，不能隨意支取和使用。

而廣東省中山市則在2019年印發(fā)了資金監(jiān)管新辦法，廢止了2015年的老辦法，對各項條款進行了細化和明確，尤其增加了房企信用差別化管理，和銀行保函免除同等額度監(jiān)管資金。

三、動態(tài)監(jiān)管，加大懲治力度、壓實監(jiān)管主體責任，是防范爛尾樓的重中之重

58安居客房產研究院研究顯示，雖然全國各城市對于預售資金監(jiān)管政策普及度較高，但監(jiān)管力度不一，部分城市僅提出要監(jiān)管，但對于如何支取都沒有明確的比例，有的即使有明確比例，但部分房企鉆政策漏洞擅自將資金轉入其他賬戶。

因此，加大對違規(guī)房企、銀行的懲治力度，實行動態(tài)化監(jiān)管系統(tǒng)，進行全民監(jiān)督開通手機點對點功能，也是近期政府在推行預售監(jiān)管資金政策時的亮點所在。正如北京在新預售資金監(jiān)管辦法的背景說明中，有這樣一句話：堅持“管好不管死”的原則，在政策設計上壓實銀行監(jiān)管資金的主體職責，在管理手段上充分利用信息共享提高政府監(jiān)督能力。也相信，各地在不斷完善和細化的政策背景下，房地產市場能夠健康穩(wěn)定地發(fā)展。