孫峰峰，江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理咨詢有限公司現(xiàn)代研究院高級研究員..

一、城市綜合開發(fā)相關(guān)概念的界定

城市綜合開發(fā)是在當前市場主導、政府主導的城市化背景下，一種創(chuàng)新的城市綜合開發(fā)經(jīng)營模式。目前國內(nèi)對城市綜合開發(fā)項目尚無權(quán)威定義，通常指以土地開發(fā)利用為基礎(chǔ)，跨越土地一級開發(fā)、房地產(chǎn)二級開發(fā)、第三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動全生命周期的綜合開發(fā)項目，包括規(guī)劃設(shè)計、土地整理投資、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)、運營服務、產(chǎn)業(yè)開發(fā)服務等。

目前城鎮(zhèn)綜合開發(fā)已經(jīng)突破了原來單純工程建設(shè)或房地產(chǎn)開發(fā)的范圍，而是在工程建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)的基礎(chǔ)上，尋求土地價值最大化，注重政企高管對接的內(nèi)涵，概念規(guī)劃先行，行業(yè)引進，注重提升社會投資者的地位和品牌價值。隨著城市人口的不斷增加和城市化的深入，城市綜合開發(fā)項目被越來越多的政府和企業(yè)所接受，并逐漸發(fā)展成為新型城市化的重要發(fā)展模式之一。

二、城市綜合發(fā)展模式

城鎮(zhèn)綜合開發(fā)涉及面廣，環(huán)節(jié)多，程序復雜，對項目所有參與者的能力要求很高。根據(jù)發(fā)展主體，城市綜合發(fā)展模式可分為政府主導模式、市場主導模式和政企合作模式。

(一)政府主導模式

政府成立專門機構(gòu)，負責開發(fā)區(qū)的土地經(jīng)營、規(guī)劃控制、開發(fā)商選擇和開發(fā)，資金來源主要是財政資金。政府主導模式有壟斷控制，很大程度上涉及區(qū)域開發(fā)管理項目。政府領(lǐng)導下的綜合開發(fā)項目可以集中各方的人力、資金和關(guān)系，實現(xiàn)各子項目的整合；利用政府政策優(yōu)勢資源，確保項目穩(wěn)定運行。但資金需求量大，政府或政府平臺通過發(fā)行債券提高政府的債務風險；同時，政府壟斷下的發(fā)展缺乏創(chuàng)新和激勵機制，難以實現(xiàn)市場化的需要。

(二)自發(fā)的市場主導模式

開發(fā)主體在市場規(guī)劃規(guī)則約束較少的情況下，通過公開的市場競爭，以合理的價格獲得相應的地塊，通過產(chǎn)業(yè)引進和合理的規(guī)劃設(shè)計，實現(xiàn)土地增值，從而獲得土地增值收益，獨立完成開發(fā)過程。這種模式的特點是:一是政府在事前規(guī)劃和事后評估調(diào)整方面的參與較弱；二是模式高度市場化，通過主體企業(yè)的影響力形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，充分發(fā)揮市場資源的配置作用；三是項目難以獨立實施，行業(yè)門檻高。隨著政策的不斷收緊，這種模式基本上陷入了瓶頸。

(3) PPP模式

城市綜合開發(fā)項目包含大量基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，能夠產(chǎn)生可預測、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是PPP模式運營的理想?yún)^(qū)域。在PPP模式下，政府和社會投資者建立平等的契約伙伴關(guān)系，政府將土地開發(fā)權(quán)和區(qū)域經(jīng)營權(quán)授予社會投資者。社會投資者可以通過前瞻性的城市發(fā)展規(guī)劃、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)投資等一系列資源整合操作，提升目標城市的功能規(guī)模和資源價值，共同獲得城市的整體資源溢價和投資增值收益。近年來，隨著PPP模式的興起，社會資本通過PPP模式參與城市綜合開發(fā)成為一種創(chuàng)新。

三.公私合作模式在城市綜合開發(fā)中的適用性分析

(1)政策導向

政府各部門出臺了一系列政策，鼓勵和支持在城市綜合開發(fā)中發(fā)展PPP模式。2014年12月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于政府與社會資本合作的指導意見》(發(fā)改企[2014]2724號)，強調(diào)各地新建市政工程和新型城鎮(zhèn)化試點要優(yōu)先建設(shè)PPP模式。2015年12月，國家發(fā)改委等7部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進有條件的開發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型的指導意見》(發(fā)改規(guī)劃[2015]2832號)，要求積極引入社會資本，推進基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境、公共服務等領(lǐng)域的政府與社會資本合作模式。2016年2月，國務院發(fā)布了《關(guān)于深化新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》(國發(fā)〔2016〕8號)，對投融資機制提出了新要求，應吸引社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公共設(shè)施的建設(shè)和運營。

(2)場地合適

從項目屬性來看，城市綜合開發(fā)涉及土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，提供的一系列產(chǎn)品多為公共屬性。PPP項目也提供公共產(chǎn)品或服務，所以在產(chǎn)品屬性上與城市綜合開發(fā)項目是一致的。從收益的角度來看，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)在未來可以產(chǎn)生穩(wěn)定可預測的現(xiàn)金流。項目收入主要有兩個來源:一方面，主要是整個產(chǎn)業(yè)鏈參與產(chǎn)生的收入，如管理收入、施工利潤、設(shè)計利潤等；另一方面是來自投資行為的收益，如經(jīng)營收益、可行性缺口補貼等。因此，城市綜合開發(fā)項目可以與政府補貼和政府購買服務相結(jié)合，形成PPP項目。

4.城市綜合開發(fā)公私合作中心圖書館項目數(shù)據(jù)分析

目前PPP已進入規(guī)范期，在促進質(zhì)量提高的同時，項目數(shù)量增速放緩。城市綜合開發(fā)普及率還是比較高的。截至2018年9月底，財政部共投放8289個項目，投資12.3萬億元，其中城市綜合開發(fā)入庫521個，排名第四，項目涉及投資16502億元，排名第三。

由此可見，城市綜合開發(fā)中的PPP項目具有很大的發(fā)展前景。因此，本文結(jié)合大數(shù)據(jù)對PPP項目庫中的城市綜合項目進行分析，以期為今后城市綜合開發(fā)中PPP項目的可持續(xù)發(fā)展提供一些參考。

本報告中的數(shù)據(jù)顯示:

本報告數(shù)據(jù)均來自財政部PPP中心項目庫。截至2018年11月16日，有效數(shù)據(jù)共計521個(根據(jù)《城市綜合開發(fā)》數(shù)據(jù)搜索篩選結(jié)果)。

(a)項目類型

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，城市綜合開發(fā)PPP項目分為園區(qū)開發(fā)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、工廠建設(shè)、特色鎮(zhèn)等五個第二產(chǎn)業(yè)。從數(shù)量上看，城市綜合開發(fā)PPP項目主要為園區(qū)開發(fā)和城鎮(zhèn)化建設(shè)項目，分別占56.24%和29.17%，合計85.41%；至少有一個土地儲備項目。

(2)項目階段

有108個，140個，273個PPP項目分別處于準備階段，采購階段，實施階段。財政部稱，項目落地率為35.09%(認定階段為257)，低于財政部PPP項目庫的平均落地水平。

(三)項目回報機制

項目回報機制以可行性缺口補貼為主，占71.59%；政府收費占24.95%，用戶收費占3.45%。城市綜合開發(fā)PPP項目總投資巨大，需要產(chǎn)業(yè)培育。該項目雖然有一定的現(xiàn)金流入，但盈利能力低，無法覆蓋投資。因此，項目大多采用可行性缺口補貼和政府支付。

(4)項目運營模式

城市綜合開發(fā)PPP運營模式以BOT為主，占80.23%；其他占15.36%，兩項合計占95.59%。目前我國城市綜合開發(fā)PPP項目通常為新建項目，多采用BOT運營模式。需要注意的是，城市綜合開發(fā)PPP項目的運營模式通常是復合結(jié)構(gòu)模式，項目中的子項目類型多，性質(zhì)不同，需要根據(jù)實際情況合理組合。

(5)項目投資額

投資額在10億元以下的城市綜合開發(fā)倉儲項目占比最高，占40.12%。大部分項目分布在10-30億元，占74.86%。此外，60億元以上項目70個，占13.43%。與許多領(lǐng)域相比，城市綜合開發(fā)的PPP項目對投資資金的需求很大。

(6)項目的區(qū)域分布

從項目分布面積來看，安徽省最多，為48個，其次是山東省、江蘇省和湖南省，分別為47個、47個和45個。山東省作為人口大省、工業(yè)大省，項目數(shù)量合理。貴州省有大量項目，達到30個，說明西部等稍落后地區(qū)對園區(qū)發(fā)展的需求較強，更愿意采用PPP模式與社會資本方合作。

(7)項目啟動時間

從圖中可以看出，2014-2017年城市綜合開發(fā)PPP項目快速增長的最大原因是，自2013年底以來，PPP相關(guān)推廣和規(guī)范政策密集出臺，PPP模式發(fā)展迅速。同時，自2017年底以來，PPP市場規(guī)范發(fā)展，項目數(shù)量有所放緩。

(八)項目合作期限

從合作期限所在的范圍來看，10-15年的項目最多，占57.01%；其次是16-20年，占25.53%。所以項目多集中在10-20年；10年以下比例最低，呈現(xiàn)短期少中長期多的分布特征，符合城市綜合開發(fā)項目投資大、建設(shè)內(nèi)容多樣的特點。

(9)項目級

城市綜合開發(fā)PPP倉儲項目中，國家、省、市示范項目合計占17.66%，其他項目和未公開項目合計占82.34%?？梢姡鞘芯C合開發(fā)PPP項目整體水平較低。原因如下:1)準備階段和采購階段項目較多，水平難以確定；2)城市綜合開發(fā)PPP項目運行時間相對較短，質(zhì)量不高、運行不規(guī)范的問題依然突出。

(十)社會資本項目采購方式

數(shù)據(jù)顯示，城市綜合開發(fā)PPP項目采購方式以公開招標為主，占75.43%；其次是競爭性咨詢，占22.26%；然而，單一來源采購、招標和競爭性談判項目的總數(shù)只有12個。

V.著陸項目的數(shù)據(jù)分析

(一)項目實施階段的基本情況

落地項目273個，具有以下顯著特點:1)項目回報方式以可行性缺口補貼為主；2)項目運營模式以BOT方式為主；3)項目投資多在10億元以下；4)項目合作周期短；5)項目采購的社會資本方主要是公開招標；6)示范項目占倉儲項目總數(shù)的28.57%。

(2)項目實施階段的社會資本屬性分析

根據(jù)PPP項目庫公布的數(shù)據(jù)，分析了該部分的185個有效數(shù)據(jù)。

1、中標企業(yè)的社會資本類型

從中標人(單中標人或聯(lián)合體中標人)的企業(yè)類型來看，施工企業(yè)106家，占57.30%；51家投資公司、9家技術(shù)開發(fā)公司和7家房地產(chǎn)公司；還涉及到公園開發(fā)、城市開發(fā)、旅游等少數(shù)公司。

2.社會資本投資者模型

185個落地項目中，51.89%的項目投資人采用單一形式投標，48.12%的項目投資人采用聯(lián)合體模式，單一模式項目多于聯(lián)合體模式項目。

不及物動詞城市綜合開發(fā)中公私合作項目存在的問題及發(fā)展建議