從銀監(jiān)會“三三四十”大整治到資管新規(guī)落地，金融監(jiān)管走過激蕩的2017年，針對金融業(yè)的嚴(yán)監(jiān)管也取得初步進展。

全國兩會召開之際，如何彌補監(jiān)管短板，協(xié)調(diào)“一行三會”打造具備“適應(yīng)性”的金融監(jiān)管體制，再次成為熱議話題。

由混業(yè)監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管

中國人民銀行的歷史比銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會要早很多。1978年，人民銀行從財政部獨立出來。彼時，人民銀行的中央銀行職能和商業(yè)銀行職能還沒有得到區(qū)分。

1986年，《中華人民共和國銀行管理暫行條例》頒布后，從法律上明確了人民銀行作為中央銀行和金融監(jiān)管當(dāng)局的職責(zé)。人民銀行開始行使中央銀行職能，同時也肩負(fù)起對包括銀行、證券、保險、信托在內(nèi)的整個中國金融業(yè)的監(jiān)管職責(zé)。這期間直至20世紀(jì)90年代初期，中國金融業(yè)屬于混業(yè)監(jiān)管時期。

自20世紀(jì)90年代以來，經(jīng)濟體制改革的步伐加快，我國陸續(xù)成立中國證券監(jiān)督管理委員會（下稱“證監(jiān)會”）、中國保險監(jiān)督管理委員會（下稱“保監(jiān)會”）、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（下稱“銀監(jiān)會”），中國金融監(jiān)管逐步走向分業(yè)監(jiān)管。

1992年，國務(wù)院證券委員會和證監(jiān)會相繼成立。1995年，人民銀行不再負(fù)責(zé)對證券公司的監(jiān)管，交由證監(jiān)會來行使。

1998年，中國保險業(yè)的監(jiān)管大權(quán)由中國人民銀行移交到新成立的中國保監(jiān)會。

2003年，中國銀監(jiān)會正式掛牌成立，對銀行業(yè)的監(jiān)管由新成立的銀監(jiān)會來行使，人民銀行不再肩負(fù)具體的金融監(jiān)管職責(zé)，最重要的使命變成了維護金融穩(wěn)定。

至此，正式形成了由人民銀行負(fù)責(zé)貨幣政策，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會實施分業(yè)監(jiān)管的“一行三會”格局。

交通銀行首席經(jīng)濟學(xué)家連平在接受《國際金融報》記者采訪時表示，分業(yè)監(jiān)管的產(chǎn)生背景就是不斷有新的金融市場、金融業(yè)務(wù)的發(fā)展。

“證監(jiān)會的建立就是因為有了股票市場，需要有專業(yè)的監(jiān)管。保險業(yè)發(fā)展起來之后，因其特殊性，也需要單獨監(jiān)管?？紤]到監(jiān)管銀行跟中央銀行之間的關(guān)系非常密切，中央銀行的貨幣政策都是通過商業(yè)銀行來落地，所以最后才區(qū)分開銀監(jiān)會和人民銀行各自的職責(zé)，最終形成了分業(yè)監(jiān)管的格局?！边B平稱。

除此之外，連平表示，1997年的亞洲金融危機導(dǎo)致中國經(jīng)濟在此后的5年中處于比較低迷的情況，也表明防范和化解金融風(fēng)險必須依靠一個強有力的專門機構(gòu)。保監(jiān)會和銀監(jiān)會在這5年中陸續(xù)成立，在當(dāng)時主要是出于防范金融風(fēng)險的考慮。

向協(xié)調(diào)監(jiān)管方向探索

近年來，隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的不斷深化，不同金融機構(gòu)業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性增強，新金融業(yè)態(tài)層出不窮，金融風(fēng)險跨行業(yè)、跨市場的傳染性也在不斷增強。因此，目前分業(yè)監(jiān)管體制如何實現(xiàn)協(xié)調(diào)配合，制定統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，達到監(jiān)管全覆蓋，既不留有空白地帶，也不存在重疊成為了當(dāng)前面臨的重大課題。

為了推動監(jiān)管協(xié)調(diào)和更好地監(jiān)控跨市場風(fēng)險傳染，監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)機制曾嘗試推進，但進展有限。

早在2003年，修訂后的《中國人民銀行法》第一章第九條規(guī)定“國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制，具體辦法由國務(wù)院另行規(guī)定”。

2003年4月底銀監(jiān)會成立之后，“三會”于2003年6月簽署了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，明確了分工合作框架和協(xié)調(diào)機制，建立了“三會”聯(lián)席會議制度。但該三方聯(lián)席會議未包括人民銀行，且召開的次數(shù)非常有限。

2008年7月，國務(wù)院辦公廳還下發(fā)了人民銀行“三定”方案，明確人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下會同“三會”建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，以部際聯(lián)系會議制度形式，加強貨幣政策與監(jiān)管政策之間以及監(jiān)管政策法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。不過，由于各種原因，上述“一行三會”間的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制并未取得實質(zhì)成果與進展。

直到2013年8月，國務(wù)院正式發(fā)文批復(fù)，首次明確建立由人民銀行牽頭金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，成員單位包括銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局，必要時可邀請發(fā)展改革委、財政部等有關(guān)部門。聯(lián)席會議重點圍繞金融監(jiān)管開展工作，職責(zé)主要包括：貨幣政策與金融監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)；金融監(jiān)管政策、法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)；維護金融穩(wěn)定和防范化解區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險的協(xié)調(diào)；交叉性金融產(chǎn)品、跨市場金融創(chuàng)新的協(xié)調(diào)；金融信息共享和金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系的協(xié)調(diào)等。

彼時，多位金融專家認(rèn)為，從宏觀審慎角度，跨監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)，人民銀行理應(yīng)發(fā)揮更重要的作用，針對現(xiàn)在的混業(yè)經(jīng)營的趨勢也是一種進步和探索。但聯(lián)席會議沒有明確的決策機制、議事規(guī)則、決策權(quán)限等，可能實際操作上仍會只是一個信息交流的平臺，缺少機制保證。

新金融監(jiān)管體系確立

2017年7月，全國金融工作會議最終明確，成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（下稱“金穩(wěn)委”）。

2017年11月8日，經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，金穩(wěn)委正式成立，作為國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并由國務(wù)院副總理馬凱擔(dān)任主任。

至此，新的金融政策與監(jiān)管框架——“一委一行三會”正式確立。金穩(wěn)委的職責(zé)主要有：落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于金融工作的決策部署；審議金融業(yè)改革發(fā)展重大規(guī)劃；統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管，協(xié)調(diào)貨幣政策與金融監(jiān)管相關(guān)事項，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管重大事項，協(xié)調(diào)金融政策與相關(guān)財政政策、產(chǎn)業(yè)政策等；分析研判國際國內(nèi)金融形勢，做好國際金融風(fēng)險應(yīng)對，研究系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范處置和維護金融穩(wěn)定重大政策；指導(dǎo)地方金融改革發(fā)展與監(jiān)管，對金融管理部門和地方政府進行業(yè)務(wù)監(jiān)督和履職問責(zé)等。

在分析人士看來，無論在機構(gòu)定位還是在職責(zé)定位上，金穩(wěn)委都高于一行三會，發(fā)揮著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融改革發(fā)展與監(jiān)管的金融業(yè)“大總管”作用?！耙恍腥龝币矎姆謽I(yè)監(jiān)管逐步進入?yún)f(xié)調(diào)監(jiān)管階段，我國金融監(jiān)管進入一個新時代。

連平認(rèn)為，金穩(wěn)委主要職責(zé)是從國務(wù)院的層面進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，權(quán)威性毋庸置疑?！氨緛硪恍腥龝灿袇f(xié)調(diào)機制，比如部際協(xié)調(diào)會議，雖然進行了一些機構(gòu)之間的溝通、協(xié)調(diào)工作，但整體而言，目前需要一個很權(quán)威的機構(gòu)把監(jiān)管機構(gòu)都統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來。事實也證明有很多方面沒有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)會出現(xiàn)問題，比如監(jiān)管空白、監(jiān)管套利，或者監(jiān)管重疊等”。

2017年11月17日，金融委成立后不久，《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（征求意見稿）（下稱“征求意見稿”）對外發(fā)布。征求意見稿是由中國人民銀行聯(lián)合銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會和外管局發(fā)布，以證券、銀行、基金、信托等金融機構(gòu)的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)為切入點，對發(fā)行的資管產(chǎn)品種類、合格投資者類型、從業(yè)人員資質(zhì)、產(chǎn)品代銷渠道、風(fēng)險控制等多個方面進行了詳細(xì)說明。這也是金穩(wěn)委首次就具體業(yè)務(wù)進行監(jiān)管方面協(xié)調(diào)的成果。

人民銀行行長周小川去年在G30國際銀行業(yè)研討會上發(fā)表演講時指出，金穩(wěn)委未來將重點關(guān)注影子銀行、資產(chǎn)管理行業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)金融、金融控股公司等四方面問題。

在談到金融控股公司時，周小川直言：“一些大型私人企業(yè)通過并購獲得各種金融服務(wù)牌照，但并非真正意義上的金融控股公司，其間可能存在關(guān)聯(lián)交易等違法行為，而我們對這些跨部門交易尚沒有相應(yīng)的監(jiān)管政策?！?/p>

2018年3月5日，政府工作報告中指出，強化金融監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全對影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融、金融控股公司等監(jiān)管，進一步完善金融監(jiān)管。

對此，連平表示：“金融控股公司實際上是現(xiàn)在整個金融業(yè)務(wù)跨業(yè)、跨市場融合發(fā)展的一個必然產(chǎn)物，但其長期缺乏監(jiān)管。因此，如何規(guī)范金融控股公司發(fā)展，能夠讓它更好地為服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)揮作用，這是未來一個非常重要的監(jiān)管重點?！?/p>

至于未來“一行三會”如何更好地發(fā)揮監(jiān)管職能，國家金融與發(fā)展實驗室銀行研究中心研究員游春在接受《國際金融報》記者采訪時表示，未來我國金融監(jiān)管體制應(yīng)該向綜合的功能監(jiān)管方向發(fā)展，達到及時預(yù)警和化解潛在的金融風(fēng)險的目的。所謂功能監(jiān)管，就是把所有目前的銀行、證券、保險、信托以及其他的機構(gòu)按照其金融功能，統(tǒng)一地進行監(jiān)管職能的劃分。

連平則認(rèn)為，分業(yè)監(jiān)管一個最重要的特點就是機構(gòu)監(jiān)管，以機構(gòu)為主線，不過目前金融市場的發(fā)展趨勢是跨業(yè)、跨市場，金融業(yè)務(wù)不斷相互融合，有時候難以分辨，為了更好地應(yīng)對這個趨勢，未來監(jiān)管體制應(yīng)該要突出審慎監(jiān)管和功能監(jiān)管，往“大一統(tǒng)”的方向發(fā)展。

見習(xí)記者 范佳慧