作者：王小明北京明律師事務(wù)所

(此處添加了小程序。請(qǐng)到今日頭條客戶端。)農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分家”是近年來(lái)土地制度改革的亮點(diǎn)之一，但《農(nóng)村土地承包法》修訂后的過(guò)去三年多來(lái)，仍有很多農(nóng)民朋友對(duì)“經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng)”抱有疑問(wèn)和不信任。

一些人擔(dān)心土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一流轉(zhuǎn)，地早早晚晚會(huì)被經(jīng)營(yíng)權(quán)人或者發(fā)包方搞沒(méi)，地就不是農(nóng)民的了。

那么，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)真的有那么大的風(fēng)險(xiǎn)和破壞力嗎？農(nóng)民所擔(dān)心問(wèn)題的根子、癥結(jié)又在哪里呢？本文，在明律師就結(jié)合2021年施行的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》再給大家伙說(shuō)說(shuō)這個(gè)事兒。

我們首先要強(qiáng)調(diào)一個(gè)觀點(diǎn)：土地一定要依法依規(guī)流動(dòng)起來(lái)才會(huì)有更大的價(jià)值，“30年不變”的是農(nóng)戶承包權(quán)，可不是土地的實(shí)際使用者和具體耕作形式、內(nèi)容。

一管就死，一放就亂是很多問(wèn)題呈現(xiàn)出來(lái)的表象，但無(wú)論如何，“死”對(duì)仍然堅(jiān)持種地，為國(guó)家糧食安全做貢獻(xiàn)的農(nóng)民而言一定更糟糕。管死則意味著你永遠(yuǎn)不可能靠地增收致富，適度放活才是政策所鼓勵(lì)和提倡的。

【土地一出租就歸別人了？違法用地可不行！】

但是問(wèn)題也是始終存在的。農(nóng)民朋友們普遍擔(dān)心，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一流轉(zhuǎn)，就等于把自家的耕地出租給了別人，人家愿意怎么使怎么使。

很快農(nóng)民就可能發(fā)現(xiàn)涉案土地被改變了用途，搞起了非農(nóng)建設(shè)，甚至形成了“以租代征”的實(shí)際效果。最終好好的耕地被破壞殆盡，農(nóng)民再也無(wú)法回到本屬于自家的承包地上耕種了。留給農(nóng)民的，只能是村里提供的那一點(diǎn)點(diǎn)少得可憐的“租地收入”……

這種現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)并不鮮見(jiàn)，農(nóng)民的權(quán)益在過(guò)去若干年間因此而蒙受了巨大的損失。租地建廠房、倉(cāng)庫(kù)、車(chē)間、大規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)、“大棚房”、農(nóng)業(yè)生態(tài)觀光園甚至別墅群等等，都算不上新鮮事。

但我們必須指出，這種現(xiàn)象既不符合政策，也不符合法律，是一種無(wú)爭(zhēng)議的土地違法行為，嚴(yán)重者甚至?xí)?gòu)成犯罪。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2021年頒布施行的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第3條就規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，不得改變承包土地的所有權(quán)性質(zhì)及其農(nóng)業(yè)用途，確保農(nóng)地農(nóng)用，優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”。

也就是說(shuō)，經(jīng)營(yíng)權(quán)再怎么從承包權(quán)中“分置”，再怎么出租或者入股，經(jīng)營(yíng)權(quán)人都不得違反《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，擅自改變耕地等農(nóng)用地的用途從事非農(nóng)建設(shè)。

并且，實(shí)際使用中還需區(qū)分永久基本農(nóng)田和一般耕地。對(duì)于永久基本農(nóng)田要堅(jiān)持防止“非糧化”，即種的只能是小麥、水稻、玉米等糧食作物，種果樹(shù)、挖塘養(yǎng)魚(yú)、建養(yǎng)殖設(shè)施等雖也是農(nóng)業(yè)用途，但同樣不被允許。

《管理辦法》在第11條明確，（土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）受讓方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律法規(guī)保護(hù)土地，禁止改變土地的農(nóng)業(yè)用途。

禁止閑置、荒蕪耕地，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)。

據(jù)此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再怎么流轉(zhuǎn)、放活，經(jīng)營(yíng)權(quán)人也不得違法用地。

【農(nóng)民權(quán)益頻遭侵害？根源在于村委會(huì)】

然而話雖如此，實(shí)踐中的情況卻是不容樂(lè)觀。村集體作為發(fā)包方是集體土地的所有權(quán)人，再加上“村民自治”架構(gòu)下賦予了村委會(huì)許多重要的權(quán)利，其在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的話語(yǔ)權(quán)很大，非一般農(nóng)戶所能匹敵。

現(xiàn)實(shí)中，村委會(huì)往往以各種理由先說(shuō)服農(nóng)戶將土地的實(shí)際耕作權(quán)“交回來(lái)”，再自行與投資者簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議，進(jìn)而收取一筆不菲的租地費(fèi)用，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)人的使用睜一只眼閉一只眼，甚至公開(kāi)為其撐腰站臺(tái)。

換言之，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的很多糾紛，都與村委會(huì)的不作為、亂作為直接相關(guān)。村委會(huì)不站在農(nóng)戶利益這邊，不替農(nóng)民說(shuō)話，反而跑去替企業(yè)、資本服務(wù)了。

《管理辦法》為了避免這種情況的發(fā)生事實(shí)上已經(jīng)制定了較為明確的規(guī)定，其第6條指出，承包方在承包期限內(nèi)有權(quán)依法自主決定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)，以及流轉(zhuǎn)對(duì)象、方式、期限等。

第8條則進(jìn)一步規(guī)定，承包方自愿委托發(fā)包方、中介組織或者他人流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)由承包方出具流轉(zhuǎn)委托書(shū)。

沒(méi)有承包方的書(shū)面委托，任何組織和個(gè)人無(wú)權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)承包方的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

而在實(shí)踐中，手握土地承包權(quán)合同和證書(shū)的農(nóng)戶往往對(duì)村委會(huì)、村集體的意見(jiàn)、要求缺乏足夠的警惕性和“控制力”，很容易就會(huì)迫于各種壓力而違背自身意愿同意出具書(shū)面委托。這就使村委會(huì)有辦法以看似“合規(guī)”的程序來(lái)將土地從農(nóng)民手中“收回”，進(jìn)而“賣(mài)”給企業(yè)投資主體從事各種非農(nóng)建設(shè)行為。

那么廣大農(nóng)民朋友在實(shí)務(wù)中該怎樣有效監(jiān)督村委會(huì)的一舉一動(dòng)，確保自己在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)全過(guò)程中依法穩(wěn)定掌控主導(dǎo)地位呢？在明律師提供以下3方面建議供大家參考：

其一，確保自己成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同中的一方主體，盡量不將簽約的權(quán)利委托給村委會(huì)。這樣，當(dāng)發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)人違法用地時(shí)，承包農(nóng)戶可依據(jù)規(guī)定單方解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，收回自己承包的土地。

《管理辦法》第20條規(guī)定，受讓方有下列情形之一的，承包方有權(quán)單方解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同：

（一）擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途；

（二）棄耕拋荒連續(xù)兩年以上；

（三）給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境；

（四）其他嚴(yán)重違約行為。

有以上情形時(shí)，承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方也有權(quán)要求終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。

其二，如村委會(huì)在農(nóng)戶不知情或未依法履行村民自治程序的情況下擅自將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的，農(nóng)戶可依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第36條的規(guī)定尋求救濟(jì)：

村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷(xiāo)，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任。

村民委員會(huì)不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政府責(zé)令改正。

在這兩種維權(quán)途徑中，在明律師推薦農(nóng)民朋友們重點(diǎn)考慮第二種，即對(duì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的違法情節(jié)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉報(bào)。無(wú)論從哪種角度出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都對(duì)村委會(huì)的這類行為負(fù)有監(jiān)督糾正的職責(zé)。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拒絕履職，農(nóng)民可提起相應(yīng)的行政訴訟追究其不作為的法律責(zé)任。

其三，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)人的土地違法行為向縣級(jí)自然資源主管部門(mén)舉報(bào)，要求其履行查處違法占地行為的法定職責(zé)。

改變土地用途、耕地“非農(nóng)化”等行為涉嫌嚴(yán)重土地違法，且為當(dāng)前的政策持續(xù)高壓打擊。承包權(quán)人完全沒(méi)必要忌憚村委會(huì)或者投資主體施加的壓力，大膽進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)永遠(yuǎn)都是沒(méi)有問(wèn)題的。

鑒于此類違法行為還牽涉民生問(wèn)題及國(guó)家糧食安全大局，對(duì)于情節(jié)較為惡劣的“以租代征”行為，農(nóng)戶還可以在專業(yè)律師的指導(dǎo)下尋求輿論監(jiān)督的幫助，那將是一監(jiān)督一個(gè)準(zhǔn)。

同時(shí)需要補(bǔ)充的是，若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)涉及尚未承包到戶的集體土地等集體資源時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照法定程序經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，工商企業(yè)等社會(huì)資本才能與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂流轉(zhuǎn)意向協(xié)議書(shū)。

該流轉(zhuǎn)意向經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)審查審核通過(guò)的，受讓方才能與承包方最終訂立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。審查未通過(guò)時(shí)，不得開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)活動(dòng)。

在明律師最后要提示大家的是，當(dāng)牽涉較大面積的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，合同的訂立、審核十分重要。尤其是涉及土地征收時(shí)有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)的歸屬等問(wèn)題，農(nóng)戶可一定不能稀里糊涂。

大家若對(duì)相關(guān)政策拿不準(zhǔn)，可在訂立流轉(zhuǎn)合同前盡早咨詢專業(yè)律師，律師可協(xié)助農(nóng)戶、村集體修改審查合同內(nèi)容，確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)能夠真正惠及村集體、農(nóng)戶和工商企業(yè)等社會(huì)資本，將未來(lái)可能發(fā)生的爭(zhēng)議降至最低。

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