摸清家底，心里有底。目前，第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查初始調(diào)查接近尾聲。《半月談》編輯部特別組織記者分赴全國(guó)多地，調(diào)研發(fā)現(xiàn)部分地方基本農(nóng)田的劃定、使用、監(jiān)管存在突出亂象和普遍問(wèn)題，亟待治理和解決。
一問(wèn)
上山下河：好地搞建設(shè)，劣地搞農(nóng)業(yè)
一些地方的基本農(nóng)田劃在山嶺上、河道內(nèi)，一些地方高產(chǎn)農(nóng)田被圈占，灌溉條件差、地力貧瘠的地塊被補(bǔ)進(jìn)基本農(nóng)田……基本農(nóng)田如此劃定，給國(guó)家糧食安全帶來(lái)隱患。
“一鋤頭下去能砸出火星子”
北方某省的一座山嶺上，一個(gè)400多人的村莊1000多畝耕地全部流轉(zhuǎn)給一家企業(yè)，用于發(fā)展高效生態(tài)櫻桃項(xiàng)目。村干部說(shuō)，村里的地是山嶺薄地，多數(shù)為基本農(nóng)田，土層只有10厘米左右，地下全是風(fēng)化石，“一鋤頭下去能砸出火星子”，而且水源奇缺。
時(shí)下，一些稟賦不高、基礎(chǔ)條件差的山區(qū)村莊易地搬遷，改作生態(tài)保護(hù)或旅游開(kāi)發(fā)?？梢灰?、能不能去山上耕種那些留下的基本農(nóng)田，讓村民感到困惑。
改作旅游開(kāi)發(fā)的山村，人地分離、耕作不便現(xiàn)象突出。一些搬遷后的村民告訴半月談?dòng)浾?，由于有的山上建了房子，搞起開(kāi)發(fā)，道路設(shè)了關(guān)卡，自己想回山上種地變得很困難。
改作生態(tài)保護(hù)的山村，容易出現(xiàn)農(nóng)作與生態(tài)的矛盾。中部某村有200畝左右的基本農(nóng)田在山上的深溝里，多數(shù)撂荒。村支書(shū)說(shuō)，在這些地里種植的農(nóng)作物，有被野豬拱的風(fēng)險(xiǎn)。
一些基本農(nóng)田“上山”，一些基本農(nóng)田“下河”。水位落下時(shí)，農(nóng)田露出來(lái)；水位上時(shí)，農(nóng)田面積就縮小，甚至消失。
半月談?dòng)浾咴邳S河的一處主干道附近看到，由于泥沙淤積，河道內(nèi)一些地方形成高于河面、低于岸堤的灘地。這些地有的與岸堤相連，有的在河道中間，低洼地帶與流過(guò)的黃河水距離僅幾十厘米。地里栽有農(nóng)作物，一些農(nóng)民正在里面勞作。當(dāng)?shù)攸S河河務(wù)部門(mén)知情人士說(shuō)，這些地雖然處在河道內(nèi)，但有的已經(jīng)被劃入基本農(nóng)田。
2019年7月18日，在河南省鄭州市某區(qū)唯一的自然山區(qū)，曾違規(guī)占用的基本農(nóng)田被復(fù)耕 馮大鵬 攝
好地搞建設(shè)，劣地搞農(nóng)業(yè)？
基層自然資源干部反映，永久基本農(nóng)田是基于二調(diào)土地利用現(xiàn)狀圖，經(jīng)外業(yè)踏勘劃定。但二調(diào)完成至今有10年之久，個(gè)別地塊地類(lèi)發(fā)生變化，導(dǎo)致部分永久基本農(nóng)田劃定不準(zhǔn)。
東部某縣自然資源局局長(zhǎng)對(duì)半月談?dòng)浾哒f(shuō)，按照國(guó)家規(guī)定，該省基本農(nóng)田占耕地的面積比例要達(dá)到80%?？稍缧┠杲?jīng)濟(jì)發(fā)展重心在沿海，為了給沿海發(fā)展用地留出空間，相對(duì)平坦的沿海地區(qū)基本農(nóng)田比例相對(duì)低，西部山區(qū)的比例反而高。
城鎮(zhèn)化快速擴(kuò)張也是基本農(nóng)田劃定不準(zhǔn)的一大外因?！笆 ⑹?、縣、鄉(xiāng)，都想多留一點(diǎn)兒發(fā)展用地，于是集鎮(zhèn)和城區(qū)周邊的好田往往不是基本農(nóng)田，因?yàn)榛巨r(nóng)田很難變更為建設(shè)用地。反而是邊遠(yuǎn)山區(qū)不少田被劃成基本農(nóng)田。”這名自然資源局局長(zhǎng)坦言。
半月談?dòng)浾哒{(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)民并不知道自己的農(nóng)田被劃為基本農(nóng)田。一些“上山下河”的基本農(nóng)田不僅不能有效發(fā)揮基本農(nóng)田的功能，還會(huì)造成一些政策沖突。
按照黃河防汛等有關(guān)規(guī)定要求，河務(wù)部門(mén)在河道內(nèi)施工、修筑防護(hù)堤、加固堤防等作業(yè)時(shí)，可能破壞河道內(nèi)的土地，存在破壞基本農(nóng)田的風(fēng)險(xiǎn)。
上述黃河河務(wù)部門(mén)人士透露，有一年，黃河汛期水比較大，河務(wù)部門(mén)開(kāi)閘放水，將河道內(nèi)的淤積地連同地上的作物和樹(shù)木一起沖走，遭到當(dāng)?shù)卮迕袼髻r。但防洪法明確規(guī)定，禁止在行洪河道內(nèi)種植阻礙行洪的林木和高稈作物、禁止圍墾河道。
山嶺上、山溝里的基本農(nóng)田，耕作不便，種糧效益低，然而想另作他用亦非易事。中部地區(qū)一名村干部說(shuō)，該村山上的幾百畝基本農(nóng)田打算流轉(zhuǎn)給工商資本搞苗圃，但怕冒違法違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。
此外，基本農(nóng)田劃定未能安排規(guī)劃預(yù)留，還常與一些地方的建設(shè)項(xiàng)目沖突。中部某省一名自然資源部門(mén)干部說(shuō)，一些線性工程占地位置存在不確定性，如國(guó)道、省道等道路用地在落地過(guò)程要根據(jù)地形地貌、地質(zhì)結(jié)構(gòu)等因素進(jìn)行調(diào)整，但基本農(nóng)田劃定時(shí)往往未給可能的項(xiàng)目規(guī)劃做好預(yù)留。
實(shí)事求是地劃定基本農(nóng)田
根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)周邊的耕地，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。
但實(shí)際情況并非如此。東部某山區(qū)市規(guī)劃了一片土地，用作發(fā)展新城區(qū)，周邊基本農(nóng)田的數(shù)量從原來(lái)的6萬(wàn)畝減少到3萬(wàn)畝。而這減少的3萬(wàn)畝指標(biāo)又要?jiǎng)澋礁悠h(yuǎn)的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也就意味著山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本農(nóng)田占耕地比例要達(dá)到93%左右。
調(diào)研中，不少地方干部還向半月談?dòng)浾叻从常絽^(qū)農(nóng)田很多都是山垅田、坡耕地，如果基本農(nóng)田比例要求過(guò)高，就意味著這些田大多會(huì)被劃成基本農(nóng)田?！案绲臅r(shí)候，有不少坡度大于25度的農(nóng)田都劃成基本農(nóng)田。直到2017年，才規(guī)定了新增的基本農(nóng)田是不能大于25度的?！蹦戏侥匙匀毁Y源部門(mén)工作人員說(shuō)。
對(duì)此，基層呼吁，下一輪劃定基本農(nóng)田時(shí)，應(yīng)本著實(shí)事求是的原則，不要罔顧實(shí)際情況，隨意下硬性指標(biāo)。
只有實(shí)事求是地開(kāi)展對(duì)基本農(nóng)田的整改補(bǔ)劃，才能使劃定的基本農(nóng)田起到其應(yīng)有作用?；鶎痈刹拷ㄗh，按照基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃的要求，挖掘潛力補(bǔ)充基本儲(chǔ)備區(qū)，保障重點(diǎn)項(xiàng)目，給足時(shí)間和空間，結(jié)合國(guó)土三調(diào)，對(duì)劃定不實(shí)的情形進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)劃。
在湖北宜城，具備調(diào)整補(bǔ)劃為基本農(nóng)田條件的耕地較為集中分布區(qū)域，已經(jīng)逐地塊實(shí)地核實(shí)完畢，優(yōu)質(zhì)耕地甄別出來(lái)作為補(bǔ)劃對(duì)象。當(dāng)?shù)貏澏ɑ巨r(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)2.8萬(wàn)畝，劃定面積占現(xiàn)有基本農(nóng)田面積121.09萬(wàn)畝的2.33%，有力保障了今后10至15年城市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)占用補(bǔ)劃基本農(nóng)田需求。
二問(wèn)
種草種樹(shù)不種糧，基本農(nóng)田為他用
流轉(zhuǎn)基本農(nóng)田發(fā)展草坪、果樹(shù)、茶樹(shù)等高附加值產(chǎn)業(yè)，一些地方“明不說(shuō)、暗鼓勵(lì)”；扶貧項(xiàng)目、綠化任務(wù)占用基本農(nóng)田，上級(jí)要求需要貫徹……部分基本農(nóng)田保主糧的功能正在失靈。
種一年草“扒4遍皮”
沿海某農(nóng)業(yè)大市，道路兩旁不少平陽(yáng)田種著草坪。當(dāng)?shù)鼐G化辦主任告訴半月談?dòng)浾?，這些基本農(nóng)田原來(lái)都種著水稻或玉米，草坪從5年前的幾百畝發(fā)展到現(xiàn)在的近萬(wàn)畝。
然而，草坪使用的化肥農(nóng)藥遠(yuǎn)超一般口糧田。而且，草坪1年要收獲4次，收獲時(shí)需要將表層土一起收走，一年相當(dāng)于把農(nóng)田“扒了4遍皮”。當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村局副局長(zhǎng)說(shuō)，種植草坪多是農(nóng)民的自愿選擇，畢竟一畝一年能賺四五千元。
種草之外，有的青睞種樹(shù)。南方某縣以水果聞名，果樹(shù)種植漸漸下山，侵入基本農(nóng)田范圍?！稗r(nóng)民種地追求效益最大化，現(xiàn)在山地開(kāi)發(fā)完了，就到田里去種了?！痹摽h農(nóng)業(yè)農(nóng)村局相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，木本果樹(shù)根系較深，對(duì)深層的土壤隔水層會(huì)造成一定破壞，屬于法律明確禁止種植的品種。
東部一名曾分管農(nóng)業(yè)的副縣長(zhǎng)對(duì)半月談?dòng)浾哒f(shuō)，過(guò)去在基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)以農(nóng)戶(hù)自發(fā)行為居多，隨著土地流轉(zhuǎn)被群眾廣泛接受，這一現(xiàn)象近年來(lái)呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。
處于山區(qū)丘陵地帶的山垅田，種糧效益低，改種茶葉等經(jīng)濟(jì)作物更為普遍。半月談?dòng)浾咦哌M(jìn)南方山區(qū)一個(gè)產(chǎn)茶名村，看到不少山垅田一半長(zhǎng)滿(mǎn)荒草，一半種著茶葉。一王姓村民說(shuō)，他曾經(jīng)有10多畝山垅田，都是基本農(nóng)田，近4年來(lái)陸續(xù)改種茶葉，收益比種水稻強(qiáng)。
該村村委會(huì)主任說(shuō)，近5年來(lái)當(dāng)?shù)赜薪?000畝的稻田改種茶葉，約占全村耕地面積的1/3?！胺N水稻的田要積水，種茶的田要排水。之前的稻田使用了化肥，土地有點(diǎn)板結(jié)，稻田改茶園就得用勾機(jī)挖，經(jīng)常把地下的石頭都勾起來(lái)了，造成田塊漏水滲水。再改回稻田，成本就太大了?！?/p>
當(dāng)農(nóng)田種茶已成為一些山區(qū)的“主流”做法，部分村民只好被動(dòng)種茶。某山村村支書(shū)家有4畝地，曾堅(jiān)持種糧，但周邊田塊都陸續(xù)種茶了，村民指責(zé)他種水稻會(huì)影響種茶，最后他只得改種茶?！叭绻皇巧脚盘?、山垅田改種茶就算了，但是好多平陽(yáng)田也改種茶葉，十分可惜?！痹摯逯?shū)說(shuō)。
搞扶貧、為綠化，基本農(nóng)田占為他用
當(dāng)前，各地正在大力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興。但由于近年來(lái)種糧比較效益下降，一些農(nóng)村搞發(fā)展的抓手不再是糧食種植，而往往選擇經(jīng)濟(jì)作物種植和特色經(jīng)營(yíng)。
西部某貧困縣將金桔作為脫貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，到2019年金桔種植面積達(dá)16.7萬(wàn)畝。該縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局一名干部直言不諱，種植金桔占用了一部分原來(lái)種植水稻的水田。比如，在當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，某老板承包上千畝地種植金桔，許多地都是基本農(nóng)田。
這名干部說(shuō)：“原本是想開(kāi)發(fā)旱地種金桔，但投資明顯大于水田?？h一級(jí)政府下達(dá)金桔種植任務(wù)而財(cái)政資金補(bǔ)貼有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也缺少資金配套，于是對(duì)農(nóng)業(yè)公司或合作社利用水田種金桔睜一只眼閉一只眼?！?/p>
南方某縣自然資源局一位工作人員反映，有的偏遠(yuǎn)山村貧困戶(hù)為了發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧，把基本農(nóng)田周邊土堆高，做了魚(yú)塘養(yǎng)魚(yú)。按照有關(guān)法規(guī)，這是不被允許的。
2019年10月28日，豫北某縣，基本農(nóng)田中出現(xiàn)“挖坑種樹(shù)造景”現(xiàn)象，該地塊還豎立著土地整治標(biāo)牌 馮大鵬 攝
為造綠化景觀，基本農(nóng)田也常常挪作他用。2019年數(shù)月間，豫北某縣以廊道綠化名義，在長(zhǎng)城大道南側(cè)農(nóng)田上挖出1公里左右長(zhǎng)度的方形深坑。半月談?dòng)浾攥F(xiàn)場(chǎng)看到，一些農(nóng)田機(jī)井、排灌溝渠被人造微景觀包圍，與一旁的農(nóng)田分隔，排灌溝渠支離破碎。據(jù)當(dāng)?shù)貒?guó)土部門(mén)編制的“永久基本農(nóng)田保護(hù)圖”顯示，廊道綠化帶下就是基本農(nóng)田。
半月談?dòng)浾唑?qū)車(chē)沿鄭民高速行駛，在豫東某縣隨機(jī)采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，一片千余畝的農(nóng)田中大量的樹(shù)木半死不活，樹(shù)林間雜草叢生。一宋姓村民告訴半月談?dòng)浾?，小麥還發(fā)青的時(shí)候，他家6畝地就被推掉，“都是種小麥、大蒜的好地，我不同意租賃也沒(méi)辦法，領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)是要種樹(shù)”。
這片土地被政府以1000元一畝的價(jià)格租賃，約定租賃期限十年。多名村民向半月談?dòng)浾哒故玖苏C發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，顯示該土地性質(zhì)為基本農(nóng)田。
北方某平原縣自然資源局負(fù)責(zé)人坦言，盡管?chē)?guó)家出臺(tái)“禁止任何單位和個(gè)人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)”等基本農(nóng)田“五個(gè)不準(zhǔn)”的剛性條款，但因當(dāng)前地方忙于脫貧攻堅(jiān)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)土綠化等任務(wù)，基本農(nóng)田被占為他用的情況屢禁不止。
加大政策精準(zhǔn)引導(dǎo)，
實(shí)施精準(zhǔn)補(bǔ)貼制度
基本農(nóng)田占為他用，在部分地區(qū)初顯后果。西南某地級(jí)市因農(nóng)田改種水果，2019年糧食種植面積為4121萬(wàn)畝，比上年減少82萬(wàn)畝。
某產(chǎn)糧大村村委會(huì)主任說(shuō)：“現(xiàn)在從鎮(zhèn)里到村里，大會(huì)小會(huì)都在強(qiáng)調(diào)要保住口糧田。但現(xiàn)實(shí)中，動(dòng)員農(nóng)民保住基本農(nóng)田很難。有一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)大會(huì)上，我提出‘產(chǎn)糧區(qū)農(nóng)民要保住自己的口糧田’，當(dāng)場(chǎng)就有村民說(shuō)我的思想太落后。”
一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)三農(nóng)服務(wù)中心農(nóng)技站負(fù)責(zé)人說(shuō)：“應(yīng)確保一些好地不要種果樹(shù)、茶樹(shù)等經(jīng)濟(jì)作物，一些邊角地等可適當(dāng)允許種。但現(xiàn)在沒(méi)有人或部門(mén)來(lái)處理這件事?！?/p>
多名基層干部呼吁，盡快出臺(tái)政策，對(duì)不改變土地耕作層、不影響耕種的一年生經(jīng)濟(jì)作物調(diào)整行為，予以準(zhǔn)許；對(duì)改變土地耕作層，影響耕種的行為，視為非種植行為，不予補(bǔ)貼，對(duì)違法行為進(jìn)行制止。
基層干部建議，盡快實(shí)行精準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，對(duì)未實(shí)行耕種的土地承包者可考慮不再補(bǔ)貼。同時(shí)，加大地力保護(hù)補(bǔ)貼，對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、新型經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)戶(hù)給予獎(jiǎng)補(bǔ)，改善流轉(zhuǎn)土地中的水、路等條件。
此外，專(zhuān)家還建議，對(duì)公路等線性工程項(xiàng)目按指標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃，預(yù)留好占用面積指標(biāo)，項(xiàng)目落地時(shí)，核減區(qū)域面積指標(biāo)，再根據(jù)實(shí)際情況上圖。按照基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃要求，并結(jié)合第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查，對(duì)劃定不實(shí)的情形進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)劃，對(duì)亂占亂用基本農(nóng)田的堅(jiān)決制止。
三問(wèn)
數(shù)據(jù)失真打架，制度缺失監(jiān)管弱
在最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度下，基本農(nóng)田劃定、使用的亂象仍未杜絕，究其原因，既有政策制度設(shè)計(jì)上的缺陷，也有監(jiān)督管理上的松懈。
“不知情”凸顯基本農(nóng)田管理
三大弊病
在18億畝耕地紅線中，有近15.5億畝的永久基本農(nóng)田，無(wú)論什么情況下都不能改變其用途。但半月談?dòng)浾甙l(fā)現(xiàn)，部分基本農(nóng)田已經(jīng)改變用途，主管部門(mén)卻表示“不知情”。
——統(tǒng)計(jì)失真。南方某村在上個(gè)世紀(jì)還被稱(chēng)作糧食基地，但近期半月談?dòng)浾哌M(jìn)村看到，道路兩旁的大片良田里都種上了茶葉。村支書(shū)坦言，統(tǒng)計(jì)時(shí)，雖然該村上報(bào)有3500多畝耕地種水稻，實(shí)際上只剩下五六百畝劣等田，并不適合種糧。
近年來(lái)糧價(jià)下跌，一些邊角地塊的農(nóng)田拋荒或改種茶、果、林等現(xiàn)象并不少見(jiàn)，但這些田塊仍按照種植糧食上報(bào)面積。“知道這么個(gè)事，但沒(méi)法統(tǒng)計(jì)，誰(shuí)也不知道到底有多少?！眴?wèn)及當(dāng)?shù)赜卸嗌倩巨r(nóng)田種了茶樹(shù)、果樹(shù)，某農(nóng)業(yè)大市的相關(guān)干部均如此回答。
有干部透露，大家都是明著干、不說(shuō)破，有的地方甚至將此種路徑作為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要抓手。一名縣國(guó)土資源局副局長(zhǎng)說(shuō)，按照規(guī)定在基本農(nóng)田上發(fā)展林果業(yè)肯定違法，但因?yàn)樯婕叭罕娫鍪諉?wèn)題并未實(shí)際追究。
2019年4月17日，河南省漯河市某區(qū)因修路將一片小麥地強(qiáng)推。農(nóng)民手中的“紅本本”顯示該地塊為基本農(nóng)田，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的章隨后被自然資源部門(mén)否認(rèn) 馮大鵬 攝
——數(shù)據(jù)打架。華東某縣基層干部反映，當(dāng)?shù)匕l(fā)展林果業(yè)的基本農(nóng)田在統(tǒng)計(jì)時(shí)也被劃為林地，但并未從基本農(nóng)田里剔除，基本農(nóng)田和林地的統(tǒng)計(jì)有較大面積交叉。
“在近期的一次自然資源審計(jì)中，林業(yè)局和自然資源局?jǐn)?shù)據(jù)一比對(duì)，發(fā)現(xiàn)耕地和林地重合面積達(dá)到了6.8萬(wàn)畝，其中多數(shù)是基本農(nóng)田?！蹦晨h自然資源局局長(zhǎng)估計(jì)，如果把長(zhǎng)期拋荒的田和已經(jīng)變成魚(yú)塘、茶園、林地的田都篩除掉，耕地面積可能要減少15%以上。
部門(mén)之間的數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，有時(shí)還造成基層執(zhí)法沖突。如2019年4月，中部某鎮(zhèn)政府在未與村民提前商議的情況下，將村民的上百畝麥田強(qiáng)行推毀。對(duì)于這片土地是否為基本農(nóng)田，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)和自然資源部門(mén)各執(zhí)一詞?！按蠹t章子都蓋著呢，卻保護(hù)不了我們的權(quán)益?！币幻←湵粴У霓r(nóng)民感嘆。
——上嚴(yán)下松。中部某省一合作社理事長(zhǎng)流轉(zhuǎn)的2800畝土地上，近年來(lái)已經(jīng)陸續(xù)添了十幾個(gè)墳頭。
“一些農(nóng)戶(hù)家人去世后，就葬在自家的承包地上。”這位理事長(zhǎng)說(shuō)，“基本農(nóng)田按規(guī)定不能埋人，但這些你都沒(méi)法和村民理論，村里、鄉(xiāng)里、縣里都不管?！?/p>
雖然國(guó)家對(duì)基本農(nóng)田劃了紅線，但這位理事長(zhǎng)透露，實(shí)際基層抓得不嚴(yán)。“平時(shí)建個(gè)小型養(yǎng)殖場(chǎng)什么的，村干部表個(gè)態(tài)就建起來(lái)了，有的都不去國(guó)土部門(mén)辦手續(xù)?！?/p>
核查難、操作難、執(zhí)法難
對(duì)于基本農(nóng)田的管理工作，基層干部也有不少苦衷。
一些干部認(rèn)為，當(dāng)前統(tǒng)計(jì)制度存在缺陷、政策設(shè)計(jì)不完善，導(dǎo)致基本農(nóng)田使用數(shù)據(jù)失真。一名農(nóng)調(diào)隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)透露，現(xiàn)在不少基層統(tǒng)計(jì)員素質(zhì)偏低?！坝械慕y(tǒng)計(jì)員連基本的責(zé)任心都沒(méi)有，甚至發(fā)生‘1+1不等于2’的錯(cuò)誤?！?/p>
南方一產(chǎn)糧大縣的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，農(nóng)業(yè)部門(mén)統(tǒng)計(jì)糧食播種面積，都是由村一級(jí)開(kāi)始，由下至上層層上報(bào)數(shù)字，上級(jí)部門(mén)再抽查核實(shí)?！爸饕獜?fù)查方式也只能是眼看、口問(wèn)，如果一片80畝的田，基層說(shuō)有100畝，復(fù)查人員也很難辨明。”
“基層將糧食種植面積數(shù)據(jù)上報(bào)后，往往沒(méi)有上級(jí)部門(mén)下來(lái)認(rèn)真核查，也沒(méi)聽(tīng)說(shuō)有人由于數(shù)據(jù)問(wèn)題被問(wèn)責(zé)。”中南某市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局一名干部表示。
法律政策“有原則、沒(méi)細(xì)則”，使得基本農(nóng)田保護(hù)缺少可操作性。一名國(guó)土資源監(jiān)察支隊(duì)的干部說(shuō)，比如明確禁止種苗木，但沒(méi)有相應(yīng)處罰的條款；基本農(nóng)田拋荒后，承包權(quán)要收回集體所有，但實(shí)際操作幾乎行不通。
還有的干部反映，雖然有禁止其他進(jìn)行破壞基本農(nóng)田的活動(dòng)、不準(zhǔn)進(jìn)行破壞耕作層的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等規(guī)定，但具體細(xì)節(jié)目前都難以界定。
“一些農(nóng)田被偷偷挖沙，或者種草皮，實(shí)際上耕作層是減少了。但是減少多少算破壞農(nóng)田？原來(lái)的耕作層有多厚？因?yàn)闆](méi)有家底、沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，破壞的行為就難以界定，基層沒(méi)法執(zhí)法?！比A東地區(qū)一名自然資源局干部表示。
另外，基層執(zhí)法力量明顯不足，對(duì)一些輕微違法現(xiàn)象也只能“睜一只眼閉一只眼”。一名縣級(jí)國(guó)土執(zhí)法人員告訴半月談?dòng)浾撸骸耙粋€(gè)縣市只有5名國(guó)土執(zhí)法人員，連執(zhí)法用車(chē)都十分困難。以這樣的配置巡察3000多平方公里，常常是發(fā)現(xiàn)違法行為，只能勸告。”
某國(guó)土監(jiān)察部門(mén)執(zhí)法人員說(shuō)：“占用基本農(nóng)田建房子、搞開(kāi)發(fā)的現(xiàn)象，現(xiàn)在肯定是一個(gè)都不會(huì)放過(guò)。但農(nóng)民修墳頭、種果樹(shù)什么的，真是沒(méi)法及時(shí)跟進(jìn)。即便發(fā)現(xiàn)了，往往也是法不責(zé)眾?！?/p>
守住紅線亟需現(xiàn)代管理、科學(xué)引導(dǎo)
目前第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查已經(jīng)啟動(dòng)，特別要求各地政府實(shí)事求是地上報(bào)，提出“寧要數(shù)據(jù)真實(shí)性，不要前后一致性”，不少基層干部大受鼓舞。
中部省份某自然資源局局長(zhǎng)表示，如果相關(guān)規(guī)定能夠貫徹執(zhí)行，拋荒田、魚(yú)塘、茶園、林地變身耕地等歷史存量問(wèn)題應(yīng)該能夠得到初步解決。但近年來(lái)剛剛拋荒或改種的農(nóng)田如何判斷土地類(lèi)別，以及未來(lái)新出現(xiàn)的土地類(lèi)別變化如何能夠及時(shí)更新，還需要中央出臺(tái)更明確的政策。
一些統(tǒng)計(jì)部門(mén)干部呼吁，利用遙感、測(cè)繪、地理信息等技術(shù)，提升統(tǒng)計(jì)技術(shù)水平，加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)部門(mén)和自然資源部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)之間的合作，實(shí)現(xiàn)部分?jǐn)?shù)據(jù)共享，提升統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。
針對(duì)部分省區(qū)市多年來(lái)相關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)不一致，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，應(yīng)按照新的統(tǒng)計(jì)法盡快調(diào)整，使統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)更精準(zhǔn)、更具指導(dǎo)性。
另外，專(zhuān)家表示，只有讓廣大群眾真正認(rèn)識(shí)農(nóng)村大有可為，農(nóng)業(yè)大有發(fā)展，真正嘗到農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)三產(chǎn)繁榮的甜頭，永久基本農(nóng)田保護(hù)戰(zhàn)略才能真正深入民心。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)糧食學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)程國(guó)強(qiáng)建議，提速糧食生產(chǎn)管理方式的現(xiàn)代化。一方面，要用現(xiàn)代的信息技術(shù)進(jìn)行測(cè)產(chǎn)和估產(chǎn)；另一方面，要改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件、加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)，調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)縣農(nóng)戶(hù)愛(ài)惜農(nóng)田、保護(hù)農(nóng)田的積極性。
來(lái)源：《半月談》2020年第3期（記者：林超 馮大鵬 侯文坤 何偉 邵琨 | 編輯：徐希才）
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