看古裝戲，縣官常常是要角兒。

想了解古代的縣官，瞿同祖的《清代地方政府》一書值得一讀，好多信息會顛覆我們的認知。

瞿同祖是清末軍機大臣瞿鴻禨的孫子，長沙人，著名歷史學家、法學家、社會學家。上世紀三十年代曾在云南大學、西南聯(lián)大任教；這本書是他六十年代在哈佛大學做研究員時用英文寫的。

知縣的上級

清朝政府將全國劃分成18個省級行政區(qū)，以及由軍政府管轄的東北三省及蒙古、西藏、新疆等屬地。

總督號稱封疆大吏，是地方上的最高軍政長官，正二品，一般統(tǒng)轄兩三省的軍政。

巡撫是一個省的行政長官，從二品，職位略低于總督，但并非總督下屬，他們的分工不同，總督側(cè)重于軍政，巡撫側(cè)重吏治和民生。

直隸、甘肅和四川三省地位重要，巡撫由總督兼任。位處首都所在的直隸省周邊的河南、山東、山西三省則不設(shè)總督，巡撫就是最高軍政長官。

副省級文官主要有4個，主管民政、財政和文官考核的布政使，主管全省司法和郵政驛站的提刑按察使，主管朝廷食鹽專賣的鹽運使和主管科舉教育的省學政。

省級之下是道，一個道管2個以上的府。胡林翼早年就曾擔任過貴州安順、鎮(zhèn)遠、黎平知府，后升為貴東道。

府和直隸州、直隸廳，大致可以理解成今天的地級市。一個府管2至6個縣，府的主官是從四品的知府。直隸州、直隸廳歸省里直轄，主官是正五品。

再向下就是州縣。縣級州叫散州，有點像今天的縣級市。知縣一般是正七品，散州和重要的縣，主官可以“高配”到六品。

康熙時期，全國有177個府、1261個縣和267個散州，加起來是1528個縣級單位；光緒時期有302個府級單位，1523個縣級單位。

縣是最小的行政單元，省里的各類官員都能管知縣。除了巡撫、知州、同知等頂頭上司，還有分巡道、分守道、鹽茶道等各部門、各戰(zhàn)線上的官兒。由中央直管的河道和漕運官員，也可以向他們問責。

所以，知縣在民間被戲稱為“七品芝麻官”，在各路上司面前，也都自稱“微末前程”。

知縣的出身

知縣的“出身”主要有兩種，也就是兩種任職途徑。一種叫“正途”，就是通過科舉考上來的；另一種俗稱“捐班兒”，先花錢買個資格，然后再排隊等候。

從理論上講，只有通過科舉考試而被選拔的優(yōu)秀人才，才能成為國家的官員。然而事實上，自嘉慶晚年開始，為了緩解財政壓力，政府就已經(jīng)開始出賣官位、官銜和等級。

空缺的官位數(shù)量滿足不了人數(shù)眾多的畢業(yè)生，于是出現(xiàn)了“候補官員”這一階層，他們有資格接受任命，但要等到有空缺的官位才能履職。他們之中的很多人，在各類官衙周圍行走，有的處于編外官員的位置，通過輔助正式官員而獲得職位。

瞿同祖作過統(tǒng)計，在清朝，正途出身的知縣約占70%，“捐班兒”接近20%。

知縣的僚屬

瞿同祖給清代縣政府下了一個定義，叫做“一人政府”。一縣之事都歸知縣管，也都由知縣負責。

縣衙里當然也有僚屬官員，像縣丞、主簿、負責教育的學正。但他們和現(xiàn)代政府中的副職或部門負責人不是一個概念，既沒有權(quán)，也沒有責，平常無事可干，被稱為“閑曹”，有很多縣根本就不設(shè)置這些職位。

知縣的僚屬主要有三類。

一是師爺。

知縣雖然飽讀詩書，經(jīng)過科舉考試層層選拔，但并不見得真正具備行政管理能力，也不懂法律，所以只能花錢聘請師爺。

師爺是行政專家，大致分兩類，參謀司法的叫“刑名”，俗稱“黑筆師爺”；幫辦錢糧稅收的叫“錢谷”，俗稱“紅筆師爺”。他們雖然沒有正式官職，卻是知縣在事務(wù)上的主要依靠。

二是衙役。

衙門內(nèi)供驅(qū)使奔走的差役隸卒人等，統(tǒng)稱衙役。具體又分內(nèi)班與外班：內(nèi)班在衙內(nèi)服役，如門子、侍役之類；外班又有壯班、皂班、快班等“三班”以及糧差、仵作之類。衙役都是募自民間市井，有的父子相承、世代執(zhí)役；有的臨時調(diào)集，事畢仍復為民。

通常，小縣有衙役數(shù)百，大縣有上千甚至數(shù)千人。據(jù)清代曾任四川巴縣知縣的劉衡記載，他到巴縣上任時，衙役竟有7000人之多。

衙役主要靠索拿卡要、徇私枉法為生，社會地位很低，子孫三代不能參加科舉，也不準捐納買官，為士紳所不齒。

三是書吏。

書吏負責處理書面文件，像草擬文件、填報報表、檔案整理等?？h衙的書吏人數(shù)也很多，有資料顯示：大縣書吏上千，甚至有兩三千的，小縣起碼也有兩三百人。其中很多只是掛個名，因為這個身份在鄉(xiāng)民面前是一種榮耀。

書吏都是本地人，關(guān)系盤根錯節(jié)，當然會在稅收、徭役和訴訟這類事上偏親向友。雖然國家規(guī)定當書吏不能超過5年，但他們經(jīng)常在屆滿后改個名字留任。

在待遇方面，書吏沒有合法薪酬。知縣要想讓行政運轉(zhuǎn)下去，得默認書吏借公務(wù)之便牟取私利。

知縣的收入

古代的縣級政府沒有法定財政收入，更談不上經(jīng)費預算決算，開支主要靠“搭車收費”。

知縣負責征收的項目有地丁銀，這是宮廷和軍隊的基本財源；還有漕糧，也就是公糧；還有漁稅、房產(chǎn)契稅、銷售稅、牲口買賣稅等。

與地丁銀一起征收的“火耗”，是縣官的辦公費和私人花銷的主要來源?；鸷谋壤龥]有一定之規(guī)，低的每兩地丁銀收兩錢，高的收到四五錢，將近30%。這個錢也不是縣官獨吞，要按比例在縣衙里分配。乾隆年間，國家將火耗合法化，這筆錢不進入戶部，由各省布政司掌管，實際上演變成了地方稅。

縣官還可以在漕糧里增加附加費。知縣和稅吏有一種默契，只要他們能征收到國家要的漕糧稅額和歸知縣所有的附加費，剩下的都不問。于是，國家法定1擔糧食的稅負，到農(nóng)戶那里就變成了2.5擔。

知縣征稅既是在完成硬性任務(wù)——朝廷對欠稅地區(qū)官員的懲處相當嚴厲；同時，他們也有積極性。衙門里的板子不光打犯人，很多時候是在打欠稅的老百姓和征不到稅的里長。

封建時代的官員為什么總是“前腐后繼”，問題不完全在于官員素質(zhì)與官場風氣，既然朝廷沒有能力安排完整、合理的地方財政制度，就只能容忍陋規(guī)長期存在，任由縣官們自己想辦法。

道德是必須要有的，但解決問題的根本還是在制度。