黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村土地制度改革。根據(jù)黨中央、國務(wù)院的決策部署，在認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)成果的基礎(chǔ)上，自然資源部會(huì)同有關(guān)方面起草了《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法修正案(草案)》(以下簡稱《草案》)。2019年1月4日，全國人大在全國人大網(wǎng)站(www.npc.gov.cn)上公布了《草案》征求意見稿，并做了說明。

對(duì)草案核心要點(diǎn)的解釋

解讀1:我國非農(nóng)建設(shè)用地將不再是“必須國有”

草案刪除了現(xiàn)行《土地管理法》關(guān)于非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地必須使用國有土地或者原征收為國有的集體土地的規(guī)定；對(duì)在土地利用總體規(guī)劃中確定為工業(yè)、商業(yè)和其他經(jīng)營用途并依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有者以出讓或租賃方式移交給單位或個(gè)人使用，并應(yīng)簽訂書面合同，明確土地供應(yīng)、建設(shè)期限、使用期限、規(guī)劃用途等雙方的權(quán)利和義務(wù)；相關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)的收回，按照雙方簽訂的書面合同辦理。在現(xiàn)行的《城市房地產(chǎn)管理法》中，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須作為國有土地征收后才能轉(zhuǎn)讓，并增加了新的一句“法律另有規(guī)定的除外”，以銜接《土地管理法》的修訂，為集體管理建設(shè)用地進(jìn)入市場掃清法律障礙。

草案明確了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)、地塊開發(fā)建設(shè)等六種情況下需要土地的，可以征用集體土地。

解釋2:宅基地審批權(quán)限和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限下放

根據(jù)農(nóng)村振興的實(shí)際需要和各地宅基地的現(xiàn)狀，規(guī)定在人均土地面積小、一房不能保證的地區(qū)，允許縣級(jí)人民政府在尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上采取措施，保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)“有房一戶”的權(quán)利。明確農(nóng)村村民申請宅基地，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審批，但涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；貫徹深化黨和國家事業(yè)單位改革的精神，明確國務(wù)院農(nóng)業(yè)和農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地的改革和管理，賦予農(nóng)業(yè)和農(nóng)村主管部門在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法方面相應(yīng)的職責(zé)。

草案規(guī)定，永久性基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)；原經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的其他情形，修改為“經(jīng)國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)”。分批用地，將原規(guī)定由“原土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)機(jī)關(guān)”修改為“原土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)機(jī)關(guān)或者國務(wù)院規(guī)定的授權(quán)機(jī)關(guān)”。草案還刪除了“并報(bào)國務(wù)院備案”的規(guī)定。

解讀三:規(guī)范征地程序，完善合理、規(guī)范、多元的被征地農(nóng)民保障機(jī)制

草案要求市、縣人民政府在申請征地前調(diào)查土地現(xiàn)狀，公布和聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的意見，組織開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等前期工作，與被征收土地的所有者和使用者簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，計(jì)算落實(shí)相關(guān)費(fèi)用，確保在申請征地前足額到位。個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成一致意見的，應(yīng)當(dāng)在申請征地時(shí)如實(shí)說明，供審批機(jī)關(guān)決策參考。

在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，公平合理的補(bǔ)償，保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，保證長期生計(jì)是基本要求。征用農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市確定，由省、自治區(qū)、直轄市制定并公布本區(qū)綜合地價(jià)。區(qū)內(nèi)綜合地價(jià)的制定應(yīng)綜合考慮原土地用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、安置人口、區(qū)位、供需關(guān)系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，并在實(shí)踐中穩(wěn)步推進(jìn)。

原文:修改稿主要內(nèi)容

《土地管理法》(草案)共29條修正案，主要內(nèi)容包括:

二是規(guī)范征地程序。要求市、縣人民政府在申請征地前調(diào)查土地現(xiàn)狀，公布和聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的意見，組織開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等前期工作，與被征收土地的所有者和使用者簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，計(jì)算和落實(shí)相關(guān)費(fèi)用，確保在申請征地前足額到位。個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成一致意見的，應(yīng)當(dāng)在申請征地時(shí)如實(shí)說明，供審批機(jī)關(guān)決策參考。(第16條)

三是完善合理、規(guī)范、多元的被征地農(nóng)民保障機(jī)制。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，公平合理的補(bǔ)償，保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長期生計(jì)得到保障是基本要求；明確征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市確定，在制定區(qū)綜合地價(jià)時(shí)，綜合考慮原土地用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、安置人口、區(qū)位、供需關(guān)系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平；考慮到被征地農(nóng)民的農(nóng)村村民住房補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)用對(duì)其住房和長期生計(jì)的重要性，這兩項(xiàng)費(fèi)用單獨(dú)列出。明確征收農(nóng)村村民住房應(yīng)以先補(bǔ)償后搬遷、改善居住條件為原則。尊重農(nóng)村村民意愿，通過重新安排宅基地建房、提供安置房等方式保障居住權(quán)，將被征地農(nóng)民納入養(yǎng)老等相應(yīng)的社會(huì)保障體系。(第17條)

二是明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的管理措施。為維護(hù)土地管理秩序，明確要求集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地；集體建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限和登記，參照類似用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。具體辦法由國務(wù)院自然資源主管部門制定。(第21條)

二是完善宅基地管理制度。下放宅基地審批權(quán)限，明確農(nóng)村村民申請宅基地，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審批，但涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；貫徹深化黨和國家事業(yè)單位改革的精神，明確國務(wù)院農(nóng)業(yè)和農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地的改革和管理，賦予農(nóng)業(yè)和農(nóng)村主管部門在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法方面相應(yīng)的職責(zé)。(第十九條第4款和第7款、第二十三條和第二十六條)

第三，探索宅基地自愿有償退出機(jī)制。該原則規(guī)定，允許在城市定居的農(nóng)村村民依法自愿退出有補(bǔ)償?shù)募覉@。(第十九條第六款)

第二，空留作“多規(guī)合一”。執(zhí)行地與地之間的開發(fā)保護(hù)要求空作為土地利用總體規(guī)劃的編制原則，規(guī)定依法批準(zhǔn)的土地空規(guī)劃是各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。如果已經(jīng)編制了土地空規(guī)劃，則不編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。(第4條)

第三，適當(dāng)下放農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用道路、管道、大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。為了深化“配送服務(wù)”改革，改善經(jīng)營環(huán)境，需要在嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是永久性基本農(nóng)田的前提下，適當(dāng)下放農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限。草案規(guī)定，永久性基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)；原經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的其他情形，修改為“經(jīng)國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)”。分批用地，將原規(guī)定由“原土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)機(jī)關(guān)”修改為“原土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)機(jī)關(guān)或者國務(wù)院規(guī)定的授權(quán)機(jī)關(guān)”。(第13條)

四是省人民政府批準(zhǔn)征地并報(bào)國務(wù)院備案的規(guī)定刪除。根據(jù)現(xiàn)行法律，省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)征地時(shí)，必須報(bào)國務(wù)院備案。草案刪除了“報(bào)國務(wù)院備案”的規(guī)定，主要考慮是:按照“誰有權(quán)力，誰負(fù)責(zé)”的原則，決定征收的事項(xiàng)由省人民政府負(fù)責(zé)。取消備案后，更有利于壓縮地方責(zé)任。自然資源部計(jì)劃通過檢查人員和土地使用審批和監(jiān)督平臺(tái)等行政和技術(shù)手段加強(qiáng)地方監(jiān)督。(第15條)

同時(shí)，根據(jù)土地管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革和財(cái)務(wù)管理體制的需要，對(duì)土地監(jiān)察制度、部門名稱、相關(guān)費(fèi)用的使用以及部分法律責(zé)任條款進(jìn)行了修訂。

此外，為做好與《土地管理法》修訂的銜接，掃清集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律障礙，修改《城市房地產(chǎn)管理法》第九條關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地必須作為國有土地征收后方可轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。《城市房地產(chǎn)管理法(草案)》修正案規(guī)定:“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有土地依法征收并轉(zhuǎn)為國有土地后，國有土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓，法律另有規(guī)定的除外?！?/p>