隨著現(xiàn)代金融體系建設(shè)的深入,營(yíng)改增后重新劃分中央和地方收入,重建地方收入體系,成為近期改革的重點(diǎn)。本文在現(xiàn)有理論的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國(guó)政府治理的實(shí)際,綜合中央目標(biāo)、地方職能和財(cái)政收入,構(gòu)建了具有中國(guó)特色的中央與地方收入理論框架,并就如何完善地方稅收、重構(gòu)地方收入制度提出了建議。
問(wèn)題:《金融智庫(kù)》,2019年第3期。
財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,科學(xué)的財(cái)稅制度是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。近年來(lái),隨著“營(yíng)改增”的全面試點(diǎn),地方政府沒(méi)有能夠帶來(lái)穩(wěn)定可靠收入的重大稅種。在全面減稅減費(fèi)和降低杠桿的壓力下,地方財(cái)政收支壓力明顯加大。如果不盡快解決,隱患可能變成風(fēng)險(xiǎn),地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定將面臨問(wèn)題?;谶@一背景,本文重點(diǎn)研究如何盡快完善我國(guó)地方稅,如何構(gòu)建穩(wěn)定可靠的地方收入體系,從而為新一輪的中央與地方收入分割提供一個(gè)可供選擇的方案。
通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理,發(fā)現(xiàn)對(duì)地方稅的研究主要集中在三個(gè)方面:一是完善地方稅的意義和重要性;二是分稅制原則;第三,討論哪些稅屬于地方政府,哪些稅屬于中央政府。一般來(lái)說(shuō),這些研究主要涉及地方稅在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化、深化財(cái)稅體制改革、中央與地方分稅制中的作用。馮(2016)認(rèn)為,重構(gòu)地方收入制度的前提是科學(xué)界定中央和地方的權(quán)力范圍,盡快建立財(cái)力與事權(quán)相匹配、權(quán)責(zé)相適應(yīng)的制度;張學(xué)丹(2017)認(rèn)為,地方稅是地方治理的重要基礎(chǔ),其結(jié)構(gòu)和收入狀況直接影響地方政府的治理能力。高效的地方稅收制度應(yīng)與地方治理結(jié)構(gòu)和能力相匹配;陸(2018)認(rèn)為,在地方稅體系建設(shè)中,應(yīng)強(qiáng)調(diào)利的原則,這將有助于發(fā)揮地方政府提供公共服務(wù)的積極性,促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變和治理水平的提高;朱二珍(2017)認(rèn)為,培育地方各級(jí)政府的主體稅種是穩(wěn)定地方政府財(cái)力、理順政府間財(cái)政關(guān)系的重要環(huán)節(jié),關(guān)系到國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化;徐文(2017)認(rèn)為,完善地方稅體系不僅是保證事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革順利進(jìn)行的制度保障,也是規(guī)范中央與地方分配關(guān)系、實(shí)現(xiàn)國(guó)家與地方協(xié)調(diào)治理的重要基礎(chǔ)。在分稅制研究上,康佳和季梁(2014)認(rèn)為地方稅體系是包括地方稅和共享稅在內(nèi)的各種稅收的有機(jī)結(jié)合,可以為地方政府增加稅收。劉天棋等人(2017)認(rèn)為消費(fèi)稅和車輛購(gòu)置稅應(yīng)劃給地方政府作為主要稅種,所有增值稅應(yīng)劃給中央政府。朱爾謙(2017)認(rèn)為消費(fèi)稅可以轉(zhuǎn)化為省級(jí)地方主體稅,環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅可以保留作為縣市地方主體稅。王宇(2015)認(rèn)為增值稅、企業(yè)所得稅、海關(guān)征收的進(jìn)口增值稅、消費(fèi)稅和關(guān)稅可以是中央主體稅種,而消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅可以是地方主體稅種。輔以財(cái)產(chǎn)稅、行為稅作為地方稅的補(bǔ)充,資源稅等特殊征稅對(duì)象應(yīng)適當(dāng)保留作為中央與地方的共享稅種。劉尚希(2013)認(rèn)為應(yīng)該建立以消費(fèi)為基礎(chǔ)的地方主體稅。
以上研究均有啟發(fā)性。然而,如何結(jié)合中西收入,兼顧理論與現(xiàn)實(shí)等仍不清楚。更重要的是,現(xiàn)有的研究大多是從地方政府的角度來(lái)探討地方稅,很少有理論框架和政策建議能夠從行政財(cái)政、中央與地方、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度為我國(guó)地方稅建設(shè)提供全面的規(guī)劃。本文試圖做出這樣的努力。
二、理論建設(shè):中國(guó)特色中央財(cái)政關(guān)系理論的新探索
目前,地方稅與中央財(cái)政關(guān)系的主要理論模型是第一代和第二代財(cái)政分權(quán)理論,這也是我國(guó)處理1994年及以后政府間財(cái)政關(guān)系的理論起點(diǎn)。就地方稅而言,該理論提出了“地方稅≈利息稅”的重要觀點(diǎn),即分配給地方政府的稅收應(yīng)滿足三個(gè)標(biāo)準(zhǔn):(1)下級(jí)政府應(yīng)盡可能依靠利息稅,如家庭或可轉(zhuǎn)移生產(chǎn)要素等經(jīng)濟(jì)單位;(2)以收入再分配為目的,只有上級(jí)地方政府有權(quán)對(duì)流動(dòng)經(jīng)濟(jì)單位征收非受益稅;(3)如果下級(jí)地方政府開(kāi)征非受益稅,只應(yīng)開(kāi)征相對(duì)難以跨地區(qū)流動(dòng)的稅基。相應(yīng)地,由于利益特征明顯,所有可以歸屬于利益稅即地方稅的稅種有:房產(chǎn)稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、工資稅(類似于社會(huì)保障稅)等。世界銀行的李察·柏德(2014)分析了適合地方征收的主要稅種。
同時(shí),研究人員發(fā)現(xiàn),在政府間財(cái)政關(guān)系的制度安排中應(yīng)特別關(guān)注“委托代理問(wèn)題”,因此有必要設(shè)計(jì)一套中央與地方政府間的激勵(lì)相容機(jī)制。這種機(jī)制必須解決兩個(gè)主要問(wèn)題:一是信息成本問(wèn)題,即一個(gè)好的機(jī)制應(yīng)該需要的信息較少,或者獲取信息的成本較低;第二個(gè)是激勵(lì)問(wèn)題,即設(shè)計(jì)的機(jī)制應(yīng)該使每個(gè)參與者(地方政府)都能夠追求自己的利益,實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)者(中央政府)設(shè)定的目標(biāo)??傊?,兩方或多方的利益要捆綁在一起,一方追求自己的利益,另一方也會(huì)從中受益,體現(xiàn)為利益的分享或損失。
基于上述理論觀點(diǎn),結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況,我們可以得到中國(guó)地方稅選擇和劃分的完整邏輯。其基本思路如下。
中國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家,這是一個(gè)基本的歷史事實(shí)和現(xiàn)實(shí)。即使從發(fā)展的角度來(lái)看,這個(gè)制度在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)也是基本不變的,這是思考地方稅的基本出發(fā)點(diǎn)。單一制政府的主要特點(diǎn)是:中央政府站在權(quán)力的頂端,負(fù)責(zé)制定特定時(shí)期的國(guó)家目標(biāo)(決策),地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行中央政府的決策,執(zhí)行中央的意志(執(zhí)行)。這種中央與地方關(guān)系的模式起源于秦朝,成長(zhǎng)于漢朝,產(chǎn)生于宋朝,而宋朝早已是中華文明的一部分。自近代以來(lái),盡管西風(fēng)侵蝕和戰(zhàn)爭(zhēng)洗禮,它的基本框架一直保持穩(wěn)固。改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化,中央與地方的關(guān)系也發(fā)生了反復(fù)變化。但是,在更深層次上,這個(gè)基本框架并沒(méi)有太大變化。李周安(2018)將當(dāng)代中國(guó)中央地方治理模式概括為以下三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的方面。
首先是縱向的“行政承包制”。即中央政府將絕大部分行政和公共事務(wù)“發(fā)包”給省政府,省政府再將絕大部分事務(wù)“發(fā)包”給地級(jí)市,從而層層“分包”直到縣鄉(xiāng)基層政府。地方政府作為包工頭,管理著各種政務(wù),同時(shí)擁有整個(gè)轄區(qū)的綜合治理權(quán)?!靶姓邪啤鄙鷦?dòng)地描繪了中國(guó)多級(jí)政府之間的本土化管理模式。
第二個(gè)是橫向的“政治冠軍”。也就是說(shuō),在同一個(gè)行政級(jí)別上,屬地承包商處于促銷競(jìng)爭(zhēng)中。對(duì)于一個(gè)特定的屬地承包商來(lái)說(shuō),不僅要完成從上級(jí)那里承包出去的任務(wù),還必須比競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手做得更好才能得到提升。晉升競(jìng)爭(zhēng)的獲勝者可能成為更高一級(jí)的雇主。
第三,中央政府的目標(biāo)考核體系。即中央政府提出重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo),層層分解到最基層政府。然后通過(guò)對(duì)這些目標(biāo)完成程度的接受和考核,對(duì)取得優(yōu)異成績(jī)的人進(jìn)行晉升和獎(jiǎng)勵(lì)。反之,沒(méi)有完成或者完成的很差的人就會(huì)受到懲罰和淘汰。中央政府對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行考核、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰,或者使地方政府和中央政府能夠激勵(lì)相容的主要技術(shù)工具有兩個(gè):一個(gè)是目標(biāo)責(zé)任制,一個(gè)是財(cái)政分成,共同形成激勵(lì)相容的內(nèi)部機(jī)制。
改革開(kāi)放以來(lái),這種“三位一體”的模式發(fā)揮了巨大的作用。隨著國(guó)家工作重心從階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展,中央政府通過(guò)設(shè)定GDP目標(biāo)、目標(biāo)考核、財(cái)政分擔(dān)、晉升激勵(lì)等方式,調(diào)動(dòng)了地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。,然后釋放出巨大的動(dòng)力核能,形成支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量(另一股力量是市場(chǎng)本身)。今天中國(guó)的GDP和財(cái)政收入都和40年前不一樣了,這種古老的治理模式促成了這一點(diǎn)。當(dāng)然,同時(shí)我們也看到了這種模式巨大的內(nèi)生缺陷,其最大的問(wèn)題是引導(dǎo)地方政府主要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),這可能會(huì)對(duì)地方社會(huì)管理和公共服務(wù)產(chǎn)生負(fù)面影響。在今天的新形勢(shì)下,我們需要做的和能夠做的,就是在認(rèn)識(shí)這種基本模式的基礎(chǔ)上,對(duì)一些具體內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整,使其盡可能適應(yīng)新時(shí)代的需要,繼承其優(yōu)點(diǎn),弱化其缺點(diǎn)。
基于此,我們建議考慮和完善地方稅的主體框架。如圖1所示。
當(dāng)前和未來(lái),我國(guó)政府的職能主要集中在四個(gè)方面:經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。前兩種職能主要偏向中央政府,后兩種職能主要由地方政府承擔(dān)。需要梳理清楚的是:地方政府是否具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能?經(jīng)過(guò)40年的改革開(kāi)放,各方都深刻認(rèn)識(shí)到地方政府過(guò)度參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的弊端。因此,一種普遍的理解是,地方政府應(yīng)該逐步退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,將其職能回歸社會(huì)管理和公共服務(wù)。
這種理解似乎是合理的。但如果再問(wèn)一個(gè)問(wèn)題,答案可能就不那么確定了。也就是說(shuō),如果地方政府從此不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù),中國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)怎么樣?就問(wèn)這個(gè)問(wèn)題,答案馬上就清楚了。也就是說(shuō),改革開(kāi)放40年來(lái)形成的地方政府參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要模式,是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的一部分。如果現(xiàn)在所有地方政府都退出,只履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,中國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展可能會(huì)非??皯n,會(huì)帶來(lái)巨大的不良后果。因此,在目前和未來(lái),地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍然有一席之地。當(dāng)然,在不同的歷史時(shí)期,地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的具體內(nèi)容和方法可能會(huì)有所不同。例如,在過(guò)去,當(dāng)市場(chǎng)實(shí)體的總數(shù)不足時(shí),政府可能被要求作為主體直接干預(yù)許多市場(chǎng)活動(dòng)。然而,地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的更重要和更重要的方式可能轉(zhuǎn)向維護(hù)更公平合理的法治環(huán)境、充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境以及更好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。無(wú)論如何,地方政府需要在其中發(fā)揮重要作用。
與之相適應(yīng),我們可以在李周安(2018)描述的中央地方政府治理框架的基礎(chǔ)上,通過(guò)調(diào)整目標(biāo)責(zé)任制和財(cái)政份額的具體內(nèi)容來(lái)適應(yīng)新時(shí)代的新需要。從目標(biāo)上看,要改變長(zhǎng)期以來(lái)單一的GDP考核,納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基本公共服務(wù)、商業(yè)環(huán)境建設(shè)等內(nèi)容。從財(cái)政劃分的角度來(lái)看,一方面要根據(jù)稅收的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)重新劃分中央稅收、地方稅收和分享稅收的范圍;另一方面,要建立從地方稅到地方收入體系的立體、綜合的地方收入體系。根據(jù)以上認(rèn)識(shí),我們可以跳出只討論地方稅的局限,提出一個(gè)從全球視角確定中央稅、地方稅、共享稅的一般原則,即按照激勵(lì)相容、權(quán)責(zé)對(duì)等的原則,所有與市場(chǎng)監(jiān)管相關(guān)的稅收,即全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng),都應(yīng)該是中央稅收。所有主要與社會(huì)管理和公共服務(wù)有關(guān)的稅收都應(yīng)該成為地方稅。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的是共享稅。因此,可以獲得表1。
就地方稅而言,房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、城市土地使用稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、契稅、煙葉稅、車船稅都可以是地方稅選項(xiàng),但需要指出的是,上述稅種中有五項(xiàng)是與房地產(chǎn)相關(guān)的(房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、城市土地使用稅、契稅),共識(shí)觀點(diǎn)是合并為一個(gè)統(tǒng)一的稅種二、資源稅,本來(lái)就是地方稅,也是地方稅的自然種類。第三,城市維護(hù)建設(shè)稅和車船稅,具有明顯的地方公共服務(wù)特征,也應(yīng)該歸于地方稅。
此外,從鼓勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)看,與經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)相關(guān)的稅種,如增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等。,應(yīng)由中央和地方政府分擔(dān)稅收。當(dāng)然,分享基數(shù)、比例、進(jìn)度等。需要根據(jù)具體情況單獨(dú)確定。
因此,從地方政府的角度來(lái)看,已經(jīng)形成了包括但不限于地方稅的地方收入體系。單就稅收而言,它包括兩大部分,一是各方在此讀過(guò)的地方稅,二是分稅制下的中央支付。如果拓寬視野,會(huì)有地方政府正常收取的費(fèi)用和資金,以及通過(guò)融資渠道籌集的債務(wù)資金等。,共同形成金融保障體系,支持地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),提供區(qū)域公共服務(wù)和社會(huì)管理。
三,分稅制以來(lái)我國(guó)地方財(cái)政的基本情況
一般來(lái)說(shuō),衡量地方政府財(cái)政狀況的指標(biāo)有狹義和廣義之分。狹義的指標(biāo)是地方一般公共預(yù)算收入,包括稅收收入和非稅收入;廣義指標(biāo)是地方可支配財(cái)力,包括地方一般預(yù)算收入、上級(jí)納稅申報(bào)收入、上級(jí)一般和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等?,F(xiàn)實(shí)地說(shuō),土地租賃也是地方政府可用的財(cái)政資源之一。下面我們選擇地方政府一般公共預(yù)算收入、土地出讓金A、中央轉(zhuǎn)移支付,大致勾勒一下地方財(cái)政的基本情況。
從圖2可以看出,近年來(lái),地方政府收入、地方財(cái)政一般預(yù)算收入和中央轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)率都有不同程度的下降,但波動(dòng)性相對(duì)平緩,形成鮮明對(duì)比的是,土地出讓金的波動(dòng)性極大。鑒于地方政府對(duì)土地出讓金的可控性很強(qiáng),這在一定程度上可以理解為地方政府在收入方面的不足和土地出讓金對(duì)支出方面的對(duì)沖。自2001年以來(lái),中央轉(zhuǎn)移支付和地方稅收收入也呈現(xiàn)出不同程度的下降趨勢(shì),而非稅收入和土地出讓金收入呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)。這也說(shuō)明地方政府的財(cái)政收支是不穩(wěn)定的。另一個(gè)可供參考的數(shù)據(jù)是中央和地方財(cái)政收支比例的變化,如圖3所示。
從圖3可以看出,在1994年分稅制改革之前,大部分年份地方財(cái)政收入都遠(yuǎn)高于中央財(cái)政收入的比例,而地方財(cái)政支出在很多年份都低于中央財(cái)政支出的比例。1994年分稅制改革后,情況逆轉(zhuǎn),中央財(cái)政收入高于地方成為常態(tài),地方財(cái)政支出高于中央。
隨著支出的增加和收入的下降,中國(guó)地方財(cái)政多年來(lái)一直穩(wěn)定運(yùn)行,同時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)一直快速增長(zhǎng),這也依賴于另一種制度安排,即分稅制的制度安排,其目的是通過(guò)分享和增加收入來(lái)調(diào)動(dòng)地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。從圖4可以看出,雖然自1994年以來(lái)地方稅中地方稅的比重有所增加,但分享稅與地方稅的絕對(duì)差距仍在擴(kuò)大。對(duì)于這一變化,學(xué)界的批評(píng)從來(lái)都是多過(guò)正面肯定的。但無(wú)論如何,它提醒我們,中國(guó)單一制的既定國(guó)情和仍處于發(fā)展中期的歷史階段,不僅是過(guò)去20年地方財(cái)政穩(wěn)定的原因,也必須作為新一輪中央和地方財(cái)政收入分配改革的前提和基本條件納入整體考慮。
四、新一輪中央和地方收入分配框架建議
基于以上分析,我們認(rèn)為,在規(guī)劃新一輪中央與地方收入分配時(shí),相關(guān)方案設(shè)計(jì)的基本出發(fā)點(diǎn)之一是如何更好地調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,既要鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新方式,在一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì),又要促進(jìn)地方政府職能向公共服務(wù)和社會(huì)管理轉(zhuǎn)變。因此,從地方財(cái)政的角度來(lái)看,除了貫徹中央文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“完善地方稅體系”的精神外,中央政府優(yōu)化和穩(wěn)定地方支付體系也是不可或缺的。這樣才能形成動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的地方收入體系,共同支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。
(1)完善地方稅體系,形成地方政府提供地方良好公共服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制
如上所述,基于不同稅種的性質(zhì)和我國(guó)的具體情況,在設(shè)計(jì)新一輪中央與地方的收入分割方案時(shí),可以明確界定為地方稅的稅種主要包括:改革后的房地產(chǎn)稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、車船稅、煙葉稅等。至于環(huán)保稅,從理論屬性上講,不適合地方稅。但考慮到目前需要調(diào)動(dòng)地方政府在生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)方面的積極性,也可以暫時(shí)歸為地方稅。
1.在整合相關(guān)稅種的基礎(chǔ)上,盡快出臺(tái)房產(chǎn)稅
房產(chǎn)稅是典型的地方稅,也是未來(lái)最有可能培育為主要地方稅的稅種。關(guān)于房產(chǎn)稅的討論已經(jīng)很多了。本文無(wú)意贅述,但需要關(guān)注三個(gè)方面。第一,所謂房地產(chǎn)稅是一個(gè)綜合性的概念,即在現(xiàn)行稅制中整合與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種(主要包括契稅、城市土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、耕地占用稅)而形成的新稅,是一種主要針對(duì)房地產(chǎn)所有權(quán)連續(xù)征收的稅種。第二,要下定決心,結(jié)束圍繞這一稅種多年無(wú)果的討論,按照“立法第一,授權(quán)充分,循序漸進(jìn)”的12字方針,切實(shí)把房產(chǎn)稅推進(jìn)立法和實(shí)施軌道。從當(dāng)年的情況來(lái)看,2019年很有可能是房地產(chǎn)稅收立法年,很有可能進(jìn)入立法程序。第三,房地產(chǎn)稅是一種自然地方稅,在立法上應(yīng)賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂諜?quán)利,使其在征收范圍、稅率和進(jìn)度上因地制宜,穩(wěn)步推進(jìn)。
2.逐步擴(kuò)大資源稅征收范圍,加快立法進(jìn)程
資源稅也是典型的地方稅。經(jīng)過(guò)前幾年的改革,我國(guó)資源稅的征收范圍、征收方式和稅率標(biāo)準(zhǔn)逐步調(diào)整,政策功能取向逐漸轉(zhuǎn)向節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境,其地方稅屬性已被各方廣泛接受。目前資源稅存在的主要問(wèn)題是征收范圍相對(duì)狹窄,主要集中在各種礦產(chǎn)資源上,而水、草、田、林、湖等自然資源未被納入。目前,一些省份正在試行水資源稅,今后應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。此外,目前資源稅的立法水平較低,仍為暫行規(guī)定,應(yīng)盡快啟動(dòng)資源稅從規(guī)定到法律的相關(guān)程序。
3.將城市維護(hù)建設(shè)稅轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的地方稅
城市維護(hù)建設(shè)稅是對(duì)納稅人消費(fèi)和使用城市公用事業(yè)和公共設(shè)施的補(bǔ)償。是福利稅,是典型的地方稅??紤]到中國(guó)正處于城市化中期,未來(lái)將有數(shù)億人居住在城市,需要龐大的城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施,以尋求目前和未來(lái)穩(wěn)定可靠的維修資金來(lái)源,可以考慮在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)⒊鞘薪ㄔO(shè)稅與現(xiàn)行附加稅分開(kāi),重新設(shè)計(jì)并轉(zhuǎn)化為獨(dú)立的稅種,所有收入歸地方所有。
4.環(huán)境保護(hù)稅暫列為地方稅
中國(guó)的《環(huán)境保護(hù)稅法》于2018年1月1日正式實(shí)施,這對(duì)中國(guó)控制環(huán)境污染、構(gòu)建綠色稅收體系具有重要意義。從理論上講,環(huán)境保護(hù)稅不是地方稅的好選擇,因?yàn)樗ǔ>哂谐侥骋恍姓^(qū)域的顯著溢出效應(yīng)。但是,為了調(diào)動(dòng)地方政府保護(hù)環(huán)境的積極性,為該地區(qū)的污染治理和生態(tài)恢復(fù)提供財(cái)政保障,我國(guó)在開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅時(shí)對(duì)地方稅的性質(zhì)進(jìn)行了界定,這也體現(xiàn)了我國(guó)以往理論框架中稅收分類要與特定時(shí)期中央政府的指揮棒相結(jié)合的思想。除了以上四種稅,在我國(guó)現(xiàn)行稅制中,還有車船稅、煙草稅等。這些稅可以成為地方稅,但是它們的規(guī)模很小,這里就不詳細(xì)討論了。最后需要指出的是,一個(gè)稅種是地方稅,除了收入的歸屬外,還要遵守其管理特點(diǎn)。嚴(yán)格來(lái)說(shuō),地方政府稅收應(yīng)滿足以下五個(gè)條件:(1)地方政府可以決定是否征稅;(2)地方政府能夠準(zhǔn)確確定稅基;(3)當(dāng)?shù)卣梢詻Q定稅率;(4)地方政府管理這類稅收(評(píng)估、征收、執(zhí)行);(5)地方政府可以保留所有征收的收入。換句話說(shuō),一個(gè)稅種能否稱為地方稅,不僅取決于其收入是否屬于地方政府,還取決于地方政府在稅率、稅基、征管等方面擁有多大的權(quán)限。這是今后我國(guó)地方稅體系建設(shè)中應(yīng)該牢記的一點(diǎn)。
(2)完善中央支付體系,鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式
所謂中央支付是指來(lái)自中央政府的資金,既包括形式意義較強(qiáng)的共享稅,也包括實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)移支付資金。這主要是基于地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。要通過(guò)維護(hù)和完善共享稅制來(lái)形成正確的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制,調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,并與黨中央的總體戰(zhàn)略部署相統(tǒng)一。同時(shí),中央政府也要統(tǒng)籌規(guī)劃,縮小地區(qū)財(cái)政差距,促進(jìn)全國(guó)基本公共服務(wù)均等化。這不僅是當(dāng)前穩(wěn)定增長(zhǎng)的迫切要求,也是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制長(zhǎng)期發(fā)展的重要方面。
1.穩(wěn)定增值稅共享機(jī)制,轉(zhuǎn)變消費(fèi)稅,納入共享體系
在我國(guó)現(xiàn)行稅制中,增值稅和消費(fèi)稅都與流量有關(guān)。自1994年以來(lái),增值稅一直是一種共享稅,在增加各級(jí)政府財(cái)政收入、調(diào)動(dòng)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極性方面發(fā)揮了極其重要和顯著的作用。基于中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì),有必要在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)保持這一激勵(lì)機(jī)制,通過(guò)分稅制鼓勵(lì)發(fā)展?!霸鲋刀惛母铩比娴轿缓?,為了“保持中央和地方財(cái)政總體結(jié)構(gòu)不變”,財(cái)政部實(shí)施了增值稅共享的過(guò)渡性方案,將共享比例從75: 25調(diào)整為50: 50?,F(xiàn)在三年過(guò)渡期快到了,下一步增值稅的走勢(shì)很有意思。我們認(rèn)為,要調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,需要在一定時(shí)期內(nèi)保持中央與地方增值稅分擔(dān)的基本結(jié)構(gòu),或者設(shè)計(jì)一種制度安排,分階段逐步降低地方分擔(dān)比例,引導(dǎo)地方政府職能逐步轉(zhuǎn)變。
隨著中國(guó)消費(fèi)型經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn),地方政府逐漸退出生產(chǎn)和投資事務(wù),創(chuàng)造良好的消費(fèi)環(huán)境和監(jiān)管地方消費(fèi)市場(chǎng)的必要性正在加強(qiáng),這內(nèi)在地滿足了地方政府職能轉(zhuǎn)變的需要。因此,可以考慮將消費(fèi)稅從目前的中央稅收改為中央與地方共享稅收,逐步從目前擴(kuò)大征收范圍的改革重點(diǎn)向普遍征收過(guò)渡,使其成為一種新的地方主體稅種。
2.保持企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅共享模式
所得稅是股票意義上的一種稅。無(wú)論是企業(yè)收入還是個(gè)人收入,其正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和收入獲取都與整個(gè)地區(qū)中央政府提供的市場(chǎng)環(huán)境、法治、社會(huì)保障等各種公共產(chǎn)品和服務(wù)有關(guān),也在一定程度上與特定地區(qū)和城市的區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)有關(guān),在我國(guó)尤為突出。這是所得稅應(yīng)該由中央和地方共同承擔(dān)的理論基礎(chǔ)。事實(shí)上,從2003年開(kāi)始,企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅就由中央和地方按照6: 4的比例分?jǐn)?,并一直維持到今天。今后可以考慮改變分稅制模式,從分稅制轉(zhuǎn)為分稅制,增強(qiáng)地方政府獲得這種稅收的意識(shí)。近年來(lái),我國(guó)個(gè)人所得稅增長(zhǎng)勢(shì)頭強(qiáng)勁,很可能是營(yíng)業(yè)稅后、房產(chǎn)稅開(kāi)征前地方財(cái)政收入的補(bǔ)充。從長(zhǎng)期來(lái)看,一方面隨著中國(guó)居民收入水平的提高,另一方面隨著新修訂的個(gè)人所得稅法的實(shí)施和稅收征管方式的改變,空的區(qū)間和增稅潛力是相當(dāng)大的。
3.大力加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度,發(fā)揮中央政府的整體調(diào)節(jié)作用
轉(zhuǎn)移支付制度不僅是政府間金融體系的有機(jī)組成部分之一,也是中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)全局的重要金融工具,在國(guó)家治理中發(fā)揮著極其重要的作用。地方收入來(lái)自中央轉(zhuǎn)移支付的比例很高。2013年以來(lái),我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了改革,主要是提高了一般轉(zhuǎn)移支付的比重,對(duì)許多分散的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行了合并整理,取得了明顯的進(jìn)展。但目前仍存在以下問(wèn)題:一是轉(zhuǎn)移支付公式科學(xué)、規(guī)范、公開(kāi)、透明,有待進(jìn)一步完善。今后要進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付公式,突出關(guān)鍵變量,盡可能普遍公平地對(duì)待所有參與者。二是加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付支持體系建設(shè),提高法制化水平。一段時(shí)間以來(lái),地方政府一直擔(dān)心中央轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性。今后,我們應(yīng)該引入標(biāo)準(zhǔn)化、開(kāi)放和有約束力的中央和地方轉(zhuǎn)移支付制度或轉(zhuǎn)移支付法律,從根本上提高一般轉(zhuǎn)移支付的可預(yù)測(cè)性。
五,中國(guó)健全地方政府收入體系全景
在理清理論脈絡(luò)和中國(guó)現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上,可以在更大、更全面的地方收入體系理念下,考慮新一輪中央與地方的收入分配,形成一個(gè)源于理論、尊重中國(guó)國(guó)情的健全、穩(wěn)定、可持續(xù)的地方收入體系。以下是健全的地方政府收入體系全景。
(一)健全的地方收入制度的主要部分是地方稅
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,穩(wěn)定的地方稅不僅是支持地方政府提供良好公共服務(wù)的重要財(cái)政保障,也是密切地方人民與地方政府關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。理論研究表明,地方稅主要是那些稅基不易流動(dòng)、與當(dāng)?shù)毓穹?wù)密切相關(guān)的稅種。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況,房產(chǎn)稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、車船稅等都是明確的地方稅,應(yīng)該加快改革或者推進(jìn)立法。雖然環(huán)保稅性質(zhì)不同,但可以暫列為地方稅。
(二)健全的地方收入體系的重要組成部分來(lái)自中央支付
在任何大國(guó)體系下,地方財(cái)政收入的相當(dāng)一部分將來(lái)自某種形式的中央支付。在中國(guó),中央支付主要有兩種類型,一種是分稅制和返還制,另一種是一般轉(zhuǎn)移支付。展望未來(lái),制度化、規(guī)范化的一般轉(zhuǎn)移支付應(yīng)成為地方收入的主要部分,即中央政府主要根據(jù)人口、轄區(qū)等一系列因素進(jìn)行稅收分配,平衡地方財(cái)政收支。要及時(shí)出臺(tái)規(guī)范、公開(kāi)、有約束力的中央和地方轉(zhuǎn)移支付條例或轉(zhuǎn)移支付法律,從根本上解決這一痼疾。
(三)健全的地方收入體系的輔助部分是少量的費(fèi)用和資金
除上述收入形式外,健全的地方收入體系還包括少量的費(fèi)用和資金。目前我國(guó)在這方面存在的問(wèn)題是稅收以外的政府收入過(guò)多,比例過(guò)大,管理不規(guī)范。今后要進(jìn)一步規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。清理后應(yīng)保留的所有收費(fèi)和資金都應(yīng)納入預(yù)算管理,收支兩條線應(yīng)實(shí)質(zhì)性實(shí)施,以徹底消除部門特征,從而增強(qiáng)地方財(cái)政的整體調(diào)控能力。
(4)健全的地方收入體系的流動(dòng)部分是地方債務(wù)和購(gòu)買力平價(jià)
中國(guó)仍處于城市化的中期階段,許多地方政府仍肩負(fù)著城市化的重任。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中所需的大量資本投資主要有兩個(gè)來(lái)源。首先,嚴(yán)格監(jiān)管的地方債務(wù)在債券發(fā)行數(shù)量、使用方向、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面都要有一套嚴(yán)格的管理措施。同時(shí),地方政府應(yīng)逐步成為債務(wù)市場(chǎng)的主要參與者之一,除了嚴(yán)格的行政法規(guī)外,還應(yīng)增加更多的市場(chǎng)約束。二是PPP,加強(qiáng)政府與社會(huì)資本的合作,積極引進(jìn)民間資本。PPP模式雖然面臨許多“成長(zhǎng)的煩惱”,但符合中國(guó)的實(shí)際需要和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方向,應(yīng)該堅(jiān)持和完善。
1.《中央稅 從地方稅到地方收入:關(guān)于新一輪中央與地方收入 劃分的研究》援引自互聯(lián)網(wǎng),旨在傳遞更多網(wǎng)絡(luò)信息知識(shí),僅代表作者本人觀點(diǎn),與本網(wǎng)站無(wú)關(guān),侵刪請(qǐng)聯(lián)系頁(yè)腳下方聯(lián)系方式。
2.《中央稅 從地方稅到地方收入:關(guān)于新一輪中央與地方收入 劃分的研究》僅供讀者參考,本網(wǎng)站未對(duì)該內(nèi)容進(jìn)行證實(shí),對(duì)其原創(chuàng)性、真實(shí)性、完整性、及時(shí)性不作任何保證。
3.文章轉(zhuǎn)載時(shí)請(qǐng)保留本站內(nèi)容來(lái)源地址,http://f99ss.com/junshi/1060985.html