關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)研報(bào)告

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為全面了解近年來(lái)我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況，分析土地流轉(zhuǎn)存在的困難和問(wèn)題，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、品牌化發(fā)展。4月中旬，根據(jù)政協(xié)騰沖市委員會(huì)**年工作計(jì)劃，市政協(xié)組織部分政協(xié)委員和農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人，先后深入到界頭、固?hào)|、曲石、騰越、清水等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以實(shí)地察看、聽(tīng)取匯報(bào)、座談?dòng)懻摰刃问剑瑢?duì)我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、基本情況及取得的成效

近年來(lái)，我市圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民增收積極探索土地流轉(zhuǎn)。截止**年3月，全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)8.7萬(wàn)畝,占承包耕地合同總面積66.7萬(wàn)畝的13%。流轉(zhuǎn)的土地主要用于發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)及創(chuàng)意農(nóng)業(yè)。從土地流轉(zhuǎn)的期限看：10年以下的29985.1畝，占34.5%；10年以上的57014.9畝，占65.5%。從土地流轉(zhuǎn)的形式看：轉(zhuǎn)包8574畝，出租60568畝，互換6606畝，轉(zhuǎn)讓3952畝，股份合作6691畝，其他形式609畝。從土地流轉(zhuǎn)方向看：流入企業(yè)41209畝，占47.3 %；流入合作社2487.5畝，占2.9 %；流入大戶22416畝，占25.8 %；流入家庭農(nóng)場(chǎng)10261畝，占11.8%；農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)10626.5畝，占12.2 %。從土地流轉(zhuǎn)規(guī)?？矗毫鬓D(zhuǎn)面積在100畝以下的經(jīng)營(yíng)戶1677戶21150畝；100畝以上的87戶65850畝。其中：100—499畝66戶，500—999畝8戶，1000—9999畝10戶，10000畝以上3戶38475畝。

經(jīng)過(guò)多年的探索與實(shí)踐，涌現(xiàn)出了一批具有各自特色的流轉(zhuǎn)示范典型。主要模式有：

“公平模式”：曲石鎮(zhèn)公平社區(qū)以黨總支為引領(lǐng)，將一家一戶零散的土地集中起來(lái)，農(nóng)戶以土地入社，合作社再以水田每年每畝500市斤、旱地每年每畝436市斤的稻谷將11300畝土地流轉(zhuǎn)給云南禾順生物科技有限公司，用以發(fā)展銀杏采葉林、南方紅豆杉采葉林種植，同時(shí)發(fā)展林下生態(tài)雞、生態(tài)肉牛養(yǎng)殖、林下中藥材種植，打造現(xiàn)代高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)林業(yè)旅游觀光示范園。當(dāng)?shù)厥Ｓ鄤趧?dòng)力到種植基地務(wù)工每天收入60—100元，部分群眾還被聘用到公司，月工資2000元左右，公司創(chuàng)立以來(lái)已累計(jì)支付農(nóng)民地租、務(wù)工等收入4000多萬(wàn)元，帶動(dòng)2000多農(nóng)民增收?！肮侥Ｊ健苯鉀Q了產(chǎn)業(yè)用地集中難、弱勢(shì)群體增收難、集體經(jīng)濟(jì)壯大難等實(shí)際難題，對(duì)開(kāi)展規(guī)?；恋亓鬓D(zhuǎn)具有較強(qiáng)的示范引導(dǎo)作用。

“高黎貢山生態(tài)茶業(yè)模式”：高黎貢山生態(tài)茶業(yè)有限責(zé)任公司依托“高黎貢山”中國(guó)馳名商標(biāo)品牌，大力發(fā)展茶葉產(chǎn)業(yè)，以每年每畝300—500元不等的價(jià)格在新華、中和、清水等鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)茶園面積12150畝，采用“公司+院士工作站+專(zhuān)業(yè)合作社+基地+農(nóng)戶+市場(chǎng)”的新型社會(huì)化經(jīng)營(yíng)模式，以三產(chǎn)融合、茶旅養(yǎng)生發(fā)展的思路經(jīng)營(yíng)。目前，已累計(jì)支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)3200多萬(wàn)元，輻射帶動(dòng)周邊茶園10萬(wàn)多畝，實(shí)現(xiàn)了公司盈利、群眾增收雙贏局面。

“鴉烏山模式”：文山高田公司和文山種植大戶在鴉烏山、大黑山累計(jì)流轉(zhuǎn)土地15026畝種植三七，采取“政府引導(dǎo)、村委會(huì)組織、統(tǒng)一租賃”的方式將農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)給公司，以每年每畝900—1000元的租金兌現(xiàn)給農(nóng)戶、600元的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)兌現(xiàn)到鎮(zhèn)村，用于三個(gè)鎮(zhèn)村級(jí)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。目前，農(nóng)戶收取土地租金1361.51萬(wàn)元，農(nóng)民到基地打工收入近億元。另外，恒益集團(tuán)規(guī)劃從**年開(kāi)始，用5年時(shí)間，投資8億元，在大黑山發(fā)展自營(yíng)大馬士革玫瑰產(chǎn)業(yè)基地1萬(wàn)畝以上，配套建設(shè)200畝玫瑰產(chǎn)業(yè)園，用于高檔化妝品原料提煉加工，每年每畝協(xié)議租金600元，前15年每5年遞增5%，后15年每5年遞增10%的比例提高，公司按每畝20元支付給社區(qū)作為工作經(jīng)費(fèi)。目前，項(xiàng)目完成投資600萬(wàn)元，流轉(zhuǎn)試驗(yàn)種植的630畝大馬士革玫瑰已收獲，該項(xiàng)目如試驗(yàn)成功，將有望成為萬(wàn)畝以上的土地流轉(zhuǎn)示范項(xiàng)目。

“十里荷花模式”：**年2月，云南牟定興華食品有限公司在盈水、油燈兩個(gè)社區(qū)流轉(zhuǎn)土地700余畝用以種植蓮藕，實(shí)施“十里荷花”三產(chǎn)融合項(xiàng)目。該項(xiàng)目由村民小組牽頭將各農(nóng)戶田塊進(jìn)行丈量確認(rèn)后，委托社區(qū)代為流轉(zhuǎn)并簽定委托書(shū)，社區(qū)將各戶田塊匯總打包與公司簽定合同。每年每畝保底租金900元，公司每年再拿出純利潤(rùn)的9%進(jìn)行分紅，其中農(nóng)戶占5%，社區(qū)、小組各占2%。該流轉(zhuǎn)模式兼顧了各方利益，破解了城市周邊土地流轉(zhuǎn)難、用地成本高的難題，實(shí)現(xiàn)了“一份土地5份收入”，減輕了企業(yè)階段性投入成本，保障了農(nóng)民的長(zhǎng)期利益，激發(fā)了農(nóng)民自愿參與土地流轉(zhuǎn)的積極性和主動(dòng)性。

以上這些土地流轉(zhuǎn)典型模式，主要經(jīng)驗(yàn)是：群眾依托村社區(qū)或?qū)I(yè)合作社進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，村社區(qū)或?qū)I(yè)合作社代表群眾與經(jīng)營(yíng)主體合作，確定土地租金、分紅等利益關(guān)系，簽訂協(xié)議，由經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)發(fā)展，使土地資源得到優(yōu)化配置和合理使用，提高了土地效益，促進(jìn)了農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增收、集體經(jīng)濟(jì)壯大、經(jīng)營(yíng)主體獲益，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

二、存在的困難和問(wèn)題

部分干部群眾思想禁錮，對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作認(rèn)識(shí)不足。一是部分群眾戀土情結(jié)深，小農(nóng)意識(shí)較強(qiáng)，認(rèn)為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經(jīng)營(yíng)、撂荒閑置，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去，或是愿意流轉(zhuǎn)也對(duì)企業(yè)提出不切實(shí)際的條件。二是部分鄉(xiāng)村干部認(rèn)為承包到戶后土地由農(nóng)民自己管理使用，農(nóng)民做什么、怎么做是農(nóng)民自己的事，對(duì)如何發(fā)揮土地潛力，讓土地增值增效、群眾增產(chǎn)增收宣傳、引導(dǎo)、研究不多，主動(dòng)作為不夠流轉(zhuǎn)數(shù)量少，帶動(dòng)作用有限。目前全市土地流轉(zhuǎn)面積為8.7萬(wàn)畝，僅占承包耕地合同總面積的13%，流入企業(yè)21戶，流入大戶54戶，輻射帶動(dòng)群眾僅為1萬(wàn)多戶6萬(wàn)多人。主要是土地集中難，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意識(shí)不強(qiáng)；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度不高，資本進(jìn)入少，科技含量低；農(nóng)副產(chǎn)品深加工滯后，產(chǎn)業(yè)鏈不長(zhǎng)，新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展緩慢。

土地流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制還不能適應(yīng)發(fā)展的需要。

政策方面：一是現(xiàn)在距離二輪承包合同的剩余期限只有13年時(shí)間，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)周期較長(zhǎng)，土地流入方擔(dān)心租期結(jié)束后沒(méi)有持續(xù)保障，對(duì)擴(kuò)大再生產(chǎn)存在后顧之憂，在配套設(shè)施投入上存在短期行為。金融支持方面:目前國(guó)家對(duì)土地流轉(zhuǎn)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、貸款抵押的政策還處于試點(diǎn)階段，相關(guān)政策未正式出臺(tái)，我市僅有農(nóng)村信用社、農(nóng)行等4家銀行3家小額信貸公司開(kāi)辦了林權(quán)抵押貸款。其余貸款融資工作尚未開(kāi)展，導(dǎo)致土地流入方普遍貸款困難，給土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)了一定影響。管理服務(wù)方面：我市土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心尚未建立，流轉(zhuǎn)信息不暢，土地流轉(zhuǎn)更多是農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)工作人員較少，監(jiān)管工作不到位。一部分流入方與流出方簽訂的協(xié)議不夠規(guī)范，備案率較低，存在糾紛隱患；還有部分鄰里和親友之間以“口頭協(xié)議”私下進(jìn)行流轉(zhuǎn)，雙方的權(quán)利和義務(wù)難于保障。

三、意見(jiàn)建議

要把土地流轉(zhuǎn)作為規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和保證，深化農(nóng)村土地全面改革，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，以穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式發(fā)展農(nóng)業(yè)，按照我市提出的到2021年全市農(nóng)村耕地規(guī)模流轉(zhuǎn)面積達(dá)20萬(wàn)畝，占家庭承包66.7萬(wàn)畝的30%，林地規(guī)模流轉(zhuǎn)49.5萬(wàn)畝，占集體林地11%的目標(biāo)，大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作。建議如下：

加大工作力度，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

一是充分認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)在提高農(nóng)民收入、提高生產(chǎn)效益、促進(jìn)城市建設(shè)等方面中的重要性，大力宣傳、貫徹、落實(shí)《騰沖市創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制實(shí)施意見(jiàn)》，嚴(yán)格堅(jiān)持依法、自愿、有償原則，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、注重效益原則，堅(jiān)持因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)原則，堅(jiān)持規(guī)范管理、有序推進(jìn)原則，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作。二是將土地流轉(zhuǎn)工作納入市委督查工作內(nèi)容，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)工作情況進(jìn)行督促和檢查。三是建議市委市政府組織召開(kāi)全市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、觀摩典型、明確任務(wù)、吃透政策、轉(zhuǎn)變觀念、啟發(fā)思路、結(jié)合實(shí)際，以土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

明確流轉(zhuǎn)布局，培植優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源、產(chǎn)業(yè)狀況、區(qū)位優(yōu)勢(shì)不同，北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面積較大、田塊規(guī)整且相應(yīng)平緩，具備規(guī)模發(fā)展的條件，適合規(guī)模發(fā)展，重點(diǎn)以規(guī)?；M(jìn)行流轉(zhuǎn)；中部鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠近城區(qū)，適合一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，重點(diǎn)以精品化進(jìn)行流轉(zhuǎn)；南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面積狹小、田塊零碎且坡度較大，適合精細(xì)化發(fā)展，重點(diǎn)以多樣化進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在產(chǎn)業(yè)培植上，突出高原特色產(chǎn)業(yè)及生物資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色種植、特色養(yǎng)殖和觀光休閑創(chuàng)意農(nóng)業(yè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)培植帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)適度規(guī)?；l(fā)展。

強(qiáng)化農(nóng)業(yè)招商，培育龍頭企業(yè)。一是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)招商。建立具備一定連片規(guī)?？闪鬓D(zhuǎn)的土地資源庫(kù)，以地招商，篩選一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展招商項(xiàng)目，以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目招商。二是培育引進(jìn)實(shí)力強(qiáng)、前景好、科技含量高、輻射面廣、帶動(dòng)力強(qiáng)的涉農(nóng)龍頭企業(yè)，參與我市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。三是加大對(duì)現(xiàn)有龍頭企業(yè)的獎(jiǎng)扶力度，鼓勵(lì)上規(guī)模、上檔次，發(fā)揮更大帶動(dòng)作用，同時(shí)也要注重小巨人企業(yè)的培育，大力發(fā)展種養(yǎng)型、加工型、流通型和綜合型農(nóng)業(yè)小巨人，實(shí)現(xiàn)企業(yè)增效、群眾增收。

規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，優(yōu)化流轉(zhuǎn)服務(wù)。一是盡快研究在市級(jí)建立服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立服務(wù)站、村級(jí)建立服務(wù)點(diǎn)的市鄉(xiāng)村三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易服務(wù)中心，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)信息員，負(fù)責(zé)收集、反映流轉(zhuǎn)信息，采用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、微信等平臺(tái)為農(nóng)民及經(jīng)營(yíng)主體提供土地流轉(zhuǎn)信息。二是盡快建立完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記頒證工作、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體扶持、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范、農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款6個(gè)機(jī)制，為土地流轉(zhuǎn)提供制度保障。三是根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，主動(dòng)探索解決農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)存在的矛盾問(wèn)題，協(xié)調(diào)金融部門(mén)盡早開(kāi)展“三權(quán)三證”抵押融資試點(diǎn)工作，更好服務(wù)我市土地流轉(zhuǎn)。四是教育引導(dǎo)土地所有者和經(jīng)營(yíng)者之間進(jìn)一步樹(shù)立協(xié)議意識(shí)，遵守協(xié)議，履行協(xié)議，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決合作中出現(xiàn)的矛盾和糾紛，處理好群眾、村社區(qū)或?qū)I(yè)合作社和經(jīng)營(yíng)主體之間的利益關(guān)系。村社區(qū)或?qū)I(yè)合作社不能以壯大集體經(jīng)濟(jì)為由，損害群眾利益，不能借流轉(zhuǎn)之名，向經(jīng)營(yíng)主體亂伸手、亂攤派，增加經(jīng)營(yíng)主體負(fù)擔(dān)。經(jīng)營(yíng)主體要誠(chéng)信合作，在經(jīng)營(yíng)較好的時(shí)候，主動(dòng)為群眾解決一些困難和問(wèn)題，回饋群眾，建立良好的合作關(guān)系。

鞏固提升現(xiàn)有成果，積極探索土地流轉(zhuǎn)新方式。一是繼續(xù)鞏固、完善、提升專(zhuān)業(yè)大戶流轉(zhuǎn)土地、家庭農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)、專(zhuān)業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)、龍頭企業(yè)帶動(dòng)流轉(zhuǎn)土地等模式，擴(kuò)大流轉(zhuǎn)數(shù)量，提高流轉(zhuǎn)質(zhì)量，帶動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升農(nóng)民效益。二是積極開(kāi)展試點(diǎn)，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)流轉(zhuǎn)典型經(jīng)驗(yàn)，積極探索新的流轉(zhuǎn)模式和新的辦法，重點(diǎn)探索宅基地“集約開(kāi)發(fā)”、農(nóng)村“土地銀行”、農(nóng)村“土地股份合作社”、“田保姆”種田等四種模式，取得經(jīng)驗(yàn)后進(jìn)行推廣，提高我市土地流轉(zhuǎn)水平與質(zhì)量。

為了促進(jìn)我市農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展，根據(jù)市人大常委會(huì)工作要點(diǎn)安排，市人大常委會(huì)農(nóng)工委在分管主任帶領(lǐng)下，從6月份開(kāi)始，到10月中旬結(jié)束，陸續(xù)對(duì)歙縣、休寧縣、黃山區(qū)、徽州區(qū)、黟縣進(jìn)行調(diào)研，對(duì)屯溪區(qū)、祁門(mén)縣進(jìn)行書(shū)面調(diào)研，實(shí)地察看土地流轉(zhuǎn)各類(lèi)經(jīng)營(yíng)大戶20多個(gè)?，F(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、我市土地流轉(zhuǎn)的主要做法和成效

近年來(lái)，我市把推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為“三農(nóng)”工作和美好鄉(xiāng)村建設(shè)的有力抓手，深化農(nóng)村改革的突破口，按照“依法、自愿、有償”的原則，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，政策扶持，因地制宜，積極探索土地流轉(zhuǎn)形式，不斷完善流轉(zhuǎn)機(jī)制，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，取得了明顯成效。今年1—9月份，全市耕地和園地流轉(zhuǎn)面積新增6.3萬(wàn)畝，達(dá)到18.8萬(wàn)畝，占承包土地總面積的13.9%,并呈加速流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。預(yù)計(jì)到年底，全市新增流轉(zhuǎn)面積8萬(wàn)畝，達(dá)到20.5萬(wàn)畝，占承包土地總面積135萬(wàn)畝的15.2%。成效主要表現(xiàn)在以下幾方面：

穩(wěn)定了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積的增加，使越來(lái)越多的農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，安心外出務(wù)工？？？商，加快了農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加速了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。據(jù)公安部門(mén)統(tǒng)計(jì)，**年以來(lái)，連續(xù)三年，我市內(nèi)外務(wù)工經(jīng)商人員穩(wěn)定在58.9萬(wàn)人左右，其中外出務(wù)工經(jīng)商31.8萬(wàn)人，市內(nèi)務(wù)工經(jīng)商27.1萬(wàn)人，并有進(jìn)一步增加趨勢(shì)。

推動(dòng)了土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，農(nóng)民外出就業(yè)，推進(jìn)了土地向集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)發(fā)展。全市100畝以上規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積6.3萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的35.3%，今年新增的流轉(zhuǎn)面積中有45%在100畝以上。

培育了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，帶動(dòng)了一批規(guī)模型產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)。從以種植糧油為主，逐步擴(kuò)大到果蔬、茶葉、苗木、養(yǎng)殖業(yè)、毛竹、油茶、藥業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)。今年新增流轉(zhuǎn)的6.3萬(wàn)畝中，用于種植茶葉、果蔬、苗木達(dá)到4.2萬(wàn)畝，占68%。目前，僅新型經(jīng)營(yíng)主體新發(fā)展各類(lèi)特色基地5.98萬(wàn)畝。

催生了新型經(jīng)營(yíng)主體。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，為合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體的壯大創(chuàng)造了條件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市流轉(zhuǎn)到新型經(jīng)營(yíng)主體的面積12.5萬(wàn)畝，占土地流轉(zhuǎn)面積的67%，其中，大戶面積8.1萬(wàn)畝；合作社2.4萬(wàn)畝；龍頭企業(yè)2.4萬(wàn)畝，其他5.9萬(wàn)畝。家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展迅速，成為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的新生力量，今年新增土地流轉(zhuǎn)面積0.8萬(wàn)畝。到9月底，我市新增規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)7家，達(dá)212家；新增農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社110家，已發(fā)展到1340家，新增家庭農(nóng)場(chǎng)109家，達(dá)到247家。

利用了閑置土地。由于種糧成本逐年提高，加之外出務(wù)工勞動(dòng)力缺乏，土地閑置甚至拋荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重。實(shí)行土地流轉(zhuǎn)有效地解決了這一問(wèn)題。祁門(mén)縣安凌鎮(zhèn)的種糧大戶就是靠流轉(zhuǎn)農(nóng)民閑置土地而形成規(guī)模的；休寧縣溪口鎮(zhèn)糧油大戶流轉(zhuǎn)了300多畝山塢田種經(jīng)濟(jì)作物；黟縣柯村鄉(xiāng)東坑村集體流轉(zhuǎn)近百畝拋荒地種黃蜀葵，效果比較好，既解決了土地拋荒問(wèn)題，又增加了農(nóng)民的收入。

帶動(dòng)了農(nóng)民增收致富。土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)拓寬了農(nóng)民的收入渠道，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的多元化增收，包括土地流轉(zhuǎn)收入、外出務(wù)工收入、圍繞經(jīng)營(yíng)主體的服務(wù)收入等，也帶動(dòng)了一些農(nóng)民致富。調(diào)查了解，我市土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用一般每畝在500—800斤稻谷不等，粗略估計(jì)，僅土地流轉(zhuǎn)費(fèi)收入就達(dá)1億多元。

二、我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約因素

從調(diào)查的情況看，我市土地流轉(zhuǎn)率不高，還處在自發(fā)階段。制約土地流轉(zhuǎn)的因素很多，主要有：

流轉(zhuǎn)積極性不高是制約土地流轉(zhuǎn)的主要原因。從流出方層面上看。一是收益的微利性，“不愿”流轉(zhuǎn)土地。我市地處山區(qū)，農(nóng)戶可流轉(zhuǎn)的土地面積少，流轉(zhuǎn)土地收益不多，加之近年來(lái)土地各項(xiàng)補(bǔ)助不斷增加，農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)抱無(wú)所謂態(tài)度。二是流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)性，“不肯”流轉(zhuǎn)土地。部分涉農(nóng)企業(yè)沒(méi)有與農(nóng)民建立穩(wěn)固的利益連結(jié)機(jī)制，一些農(nóng)戶擔(dān)心一旦遇到自然災(zāi)害、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)或經(jīng)營(yíng)效益不好，業(yè)主中途退出，留下土地難以復(fù)耕的后遺癥。三是土地的依賴性，“不敢”流轉(zhuǎn)土地。目前，農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等社會(huì)保障體系正在建立健全之中，覆蓋面有限，保障水平不高，尤其是50-60歲年齡段的勞動(dòng)力，在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)不穩(wěn)定，在階段性失業(yè)時(shí)，種地謀生仍是他們的首選，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)存在后顧之憂。從流入方層面來(lái)看。一怕保守，特別是連片開(kāi)發(fā)時(shí)，怕部分農(nóng)民不愿意或給出的條件過(guò)于苛刻，不敢大手筆規(guī)劃；二怕不穩(wěn)，與投資回收期相比，租賃期限相對(duì)較短，投資回報(bào)率不高，不敢大膽投入；三怕風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨自然和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn)，土地產(chǎn)出效益不高，不敢大規(guī)模開(kāi)發(fā)。

承包土地規(guī)模小而散是制約土地流轉(zhuǎn)的客觀因素。我市耕地少，農(nóng)戶普遍平均分地，導(dǎo)致農(nóng)戶承包土地普遍存在著“插花”現(xiàn)象。農(nóng)戶既有水田、早地、山坡地搭配，也有地力好的和地力差的搭配，農(nóng)戶與農(nóng)戶之間零星穿插。這種小而散的“插花地”不僅給農(nóng)戶的耕作帶來(lái)不便，最突出的是土地產(chǎn)出率低、基礎(chǔ)設(shè)施不完善，造成農(nóng)戶不愿意種而拋荒，種植大戶又不便于連片經(jīng)營(yíng)，給土地有效流轉(zhuǎn)造成阻礙。

服務(wù)機(jī)制不健全是制約土地流轉(zhuǎn)的根本原因。一是土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)制不完善。雖然我市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但受人員和經(jīng)費(fèi)等因素制約，對(duì)土地承包合同的備案、變更及糾紛調(diào)解、仲裁等管理服務(wù)難以保證。二是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系不健全。由于缺乏中介服務(wù)組織，土地流轉(zhuǎn)的供求、價(jià)格等信息不能及時(shí)有效溝通，導(dǎo)致流出難和流入難等問(wèn)題并存。三是土地流轉(zhuǎn)資產(chǎn)評(píng)估體系不健全。耕地要素市場(chǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，對(duì)土地資源的評(píng)估沒(méi)建立統(tǒng)一執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，評(píng)估機(jī)構(gòu)、人員資質(zhì)等體系建設(shè)基本處于空白狀態(tài)，無(wú)法為耕地流轉(zhuǎn)提供必要的服務(wù)。

三、關(guān)于推進(jìn)我市土地流轉(zhuǎn)的建議

針對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題和制約因素，要進(jìn)一步貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院以及省委、省政府，特別是最近出臺(tái)的中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，采取行之有效的政策和措施，切實(shí)搞好我市土地流轉(zhuǎn)工作。具體建議如下：

進(jìn)一步加強(qiáng)引導(dǎo)。一是加強(qiáng)政策引導(dǎo)。各級(jí)政府及其有關(guān)部門(mén)要堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則，根據(jù)本地實(shí)際，出臺(tái)一些政策措施，鼓勵(lì)、支持和推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。二是加強(qiáng)輿論引導(dǎo)。各級(jí)政府要加大土地流轉(zhuǎn)政策宣傳力度，把土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律和政策宣傳到位，消除思想上、認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，營(yíng)造良好氛圍，讓農(nóng)民吃上“定心丸”。三是加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)。在保證土地用途不改變的前提下，依據(jù)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定本區(qū)域農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民集中土地積極發(fā)展生態(tài)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)適銷(xiāo)對(duì)路的品種，防止盲目流轉(zhuǎn)，盲目生產(chǎn)。

積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地確權(quán)登記工作。明晰和落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的前提條件，也是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的基礎(chǔ)性工作。切實(shí)按照中央提出的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的要求，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真組織開(kāi)展確權(quán)登記工作。黟縣和其它區(qū)縣試點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村年底要基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，明年要進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記范圍， **年底全面完成我市確權(quán)登記頒證。

大力培育經(jīng)營(yíng)主體。著力培育專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、涉農(nóng)企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織等多種規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體積極參與土地流轉(zhuǎn)，讓他們成為土地流轉(zhuǎn)的有效需求主體。加快出臺(tái)相關(guān)獎(jiǎng)補(bǔ)激勵(lì)政策步伐，加大對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的獎(jiǎng)補(bǔ)力度，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)發(fā)展提供政策支持，刺激農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，吸引社會(huì)工商資本投資農(nóng)業(yè)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以增加對(duì)流轉(zhuǎn)土地的市場(chǎng)需求，從而促進(jìn)土地快速流轉(zhuǎn)。

切實(shí)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)政策。盡快制定土地流轉(zhuǎn)管理辦法和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施細(xì)則，使土地流轉(zhuǎn)按相應(yīng)原則和程序要求進(jìn)行，確保土地流轉(zhuǎn)更加正?；⒅贫然鸵?guī)范化。二是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同。土地流轉(zhuǎn)關(guān)系確定后，積極引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂合法的、書(shū)面的、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)等內(nèi)容，并經(jīng)有關(guān)部門(mén)簽證。三是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管。結(jié)合現(xiàn)在開(kāi)展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，加大對(duì)流轉(zhuǎn)的土地按“身份證”的方式進(jìn)行登記建檔和跟蹤監(jiān)管，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范和正常使用。四是堅(jiān)決糾正和查處土地流轉(zhuǎn)中的違法違紀(jì)行為。尤其是對(duì)違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)和在流轉(zhuǎn)過(guò)程中侵害農(nóng)民利益的案件，做到及時(shí)查辦，嚴(yán)肅處理。

建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。一是進(jìn)一步健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)人員的培訓(xùn)，不斷提高政策水平和業(yè)務(wù)能力，組織開(kāi)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)和政策、流轉(zhuǎn)操作程序等為內(nèi)容的學(xué)習(xí)培訓(xùn)等，形成較為完備的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系，為土地流轉(zhuǎn)提供周到服務(wù)。二是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易平臺(tái)。及時(shí)將服務(wù)平臺(tái)提供的流轉(zhuǎn)信息地塊，編制成土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，在交易平臺(tái)掛牌招標(biāo)，逐步形成運(yùn)作順暢、信息齊全、具有市場(chǎng)定價(jià)功能、全市統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。三是建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。對(duì)進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的新型經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，要進(jìn)行必要的資信評(píng)估，防范業(yè)主因經(jīng)營(yíng)不善等原因無(wú)法履約給農(nóng)戶帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)幫助各類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體健全內(nèi)部管理運(yùn)行制度和利益鏈接機(jī)制，積極為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提標(biāo)擴(kuò)面，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。四是建立金融信貸支持機(jī)制。鼓勵(lì)引導(dǎo)金融部門(mén)把家庭農(nóng)場(chǎng)作為信貸支農(nóng)的重點(diǎn)，建議市政府加強(qiáng)與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，每年篩選一批運(yùn)轉(zhuǎn)正常、效益較好、信譽(yù)較高的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展授信貸款試點(diǎn)，給予一定的授信額度，允許其以聯(lián)保等形式辦理貸款手續(xù)。五是完善社會(huì)保障機(jī)制。各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步完善社會(huì)保障機(jī)制，建立合理的失地農(nóng)民利益補(bǔ)償機(jī)制，解除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。

**地少人多且二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性相對(duì)較弱，土地正由傳統(tǒng)的保障功能向資本功能轉(zhuǎn)化。加快土地流轉(zhuǎn)符合**省農(nóng)村改革發(fā)展的實(shí)際和需要，是當(dāng)前**省農(nóng)村改革發(fā)展的新起點(diǎn)，是繼續(xù)解放思想、深化改革開(kāi)放、再創(chuàng)體制優(yōu)勢(shì)、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的重要舉措。本調(diào)研報(bào)告高度關(guān)注**省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的改革創(chuàng)新舉措和實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，分析預(yù)測(cè)了可能出現(xiàn)的涉案糾紛，并針對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐和糾紛審理中出現(xiàn)的問(wèn)題，立足能動(dòng)司法，服務(wù)大局、積極作為，依法提出了促進(jìn)和保障土地流轉(zhuǎn)的司法應(yīng)對(duì)建議和意見(jiàn),以期為**省完善土地流轉(zhuǎn)政策及該政策的全面實(shí)施提供強(qiáng)有力的司法保障。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及糾紛的基本情況

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

**省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，從上世紀(jì)80年代初萌芽狀態(tài)，發(fā)展至今，經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過(guò)程，大致可分為四個(gè)階段。一是1980-1986年孕育起步階段。二是1987－1997年快速推進(jìn)階段。三是1998－2001年調(diào)整回落階段。四是2002年以來(lái)加速發(fā)展階段。2002年十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)施“多予少取放活”的方針，減免農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)民負(fù)擔(dān)、實(shí)行糧食直補(bǔ)等一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，承包土地的負(fù)擔(dān)為零，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格成為凈收益。同時(shí)，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度的提高和高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的實(shí)施，催生大量新型的土地流入方市場(chǎng)主體。土地流轉(zhuǎn)在真正意義上受市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的條件基本具備，流轉(zhuǎn)的速度逐步加快。

**年全省土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入新的發(fā)展階段。**年初，省委、省政府出臺(tái)《關(guān)于積極引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加快發(fā)展態(tài)勢(shì)。一是土地流轉(zhuǎn)步伐加快。截至**年6月底，全省土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)601.66萬(wàn)畝，比去年底的546萬(wàn)畝新增55萬(wàn)畝，占總承包耕地面積的30.4%；涉及流出土地農(nóng)戶309.89萬(wàn)戶，占全省家庭承包經(jīng)營(yíng)總農(nóng)戶的33.3%。二是經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大。**年全省10畝以上規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積達(dá)404.9萬(wàn)畝，比**年343.6萬(wàn)畝增加61.3萬(wàn)畝，增長(zhǎng)17.8％。其中100畝以上規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積132.4萬(wàn)畝，比**年100.3萬(wàn)畝增加了32.1萬(wàn)畝，增長(zhǎng)32％。三是經(jīng)營(yíng)主體多元。在規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體中，除專(zhuān)業(yè)大戶外，家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社等新型主體成為主要力量。四是省內(nèi)各地土地流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新和配套制度改革取得較大進(jìn)展。土地流轉(zhuǎn)方式，主要包括有償轉(zhuǎn)包、業(yè)主租賃、分季流轉(zhuǎn)、土地入股、土地互換和土地托管6種形式。其中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包和出租占了85%左右。此外，一些地方還圍繞促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行配套制度改革試點(diǎn)，并取得了較好的效果。如海鹽縣、溫嶺市等地開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，加大農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的扶持，以解決生產(chǎn)資金緊缺的問(wèn)題。又如，義烏市出臺(tái)《義烏市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積大于60%且連片50畝以上、協(xié)議連續(xù)流轉(zhuǎn)時(shí)間超過(guò)10年的行政村或100人以上的自然村，均可參保。嘉興市按照宅基地與承包地分開(kāi)、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障的總體思路，開(kāi)展了“兩分兩換”試點(diǎn)，節(jié)約集約效果十分明顯。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛案件的基本情況

　**年，全省法院受理一審農(nóng)村承包合同糾紛案件1272件，審結(jié)1297件，涉案標(biāo)的額6243.3698萬(wàn)元；**年，受理一審農(nóng)村承包合同糾紛案件841件，審結(jié)852件，涉案標(biāo)的額6634.7961萬(wàn)元；**年，受理一審農(nóng)村承包合同糾紛案件372件，審結(jié)402件，涉案標(biāo)的額1822.1673萬(wàn)元；**年，受理一審農(nóng)村承包合同糾紛案件173件，審結(jié)186件，涉案標(biāo)的額1765.5252萬(wàn)元。從以上數(shù)據(jù)看，進(jìn)入訴訟的案件數(shù)量呈逐年降低趨勢(shì)，并且總量也不大，土地承包合同關(guān)系進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定期。從當(dāng)前**省法院受理的案件情況看，主要有以下幾種類(lèi)型的糾紛：未按程序發(fā)包或調(diào)整土地引起的糾紛。一是有的村委會(huì)擅自變更上屆村委會(huì)簽訂的承包合同或?qū)ν恋刂匦掳l(fā)包，有的在婦女出嫁、離婚或者喪偶后，單方終止合同，剝奪婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，干預(yù)承包合同的訂立和履行。三是部分村干部濫用職權(quán)，未按照法律規(guī)定交由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)決定，擅自發(fā)包土地。因承包合同的履行引起的糾紛。一是承包人拒不給付承包費(fèi)產(chǎn)生的糾紛;二是因承包地被征收后補(bǔ)償款的分配引起糾紛;三是承包人改變土地用途引發(fā)糾紛；四是村委會(huì)單方要求變更、解除土地承包合同引起的糾紛。村民之間轉(zhuǎn)包土地引發(fā)的糾紛。一是轉(zhuǎn)包土地被征收后補(bǔ)償費(fèi)歸屬糾紛；二是在轉(zhuǎn)包土地上種植特定作物引起糾紛；三是因客觀情況發(fā)生重大變化，原先確定的土地流轉(zhuǎn)租金過(guò)低引發(fā)的糾紛。土地集中流轉(zhuǎn)后租金分配引發(fā)的糾紛。經(jīng)承包戶同意，村委會(huì)把土地集中起來(lái)，統(tǒng)一對(duì)外流轉(zhuǎn)。有的農(nóng)戶認(rèn)為租金分配不合理，訴請(qǐng)撤銷(xiāo)村委會(huì)與他人簽訂的出租協(xié)議，要求恢復(fù)土地承包關(guān)系。

　隨著加快土地流轉(zhuǎn)各項(xiàng)改革措施的推進(jìn)，必然還會(huì)出現(xiàn)不少新情況新問(wèn)題，并逐步反映到司法領(lǐng)域。如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的大規(guī)模流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股專(zhuān)業(yè)合作社、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押借款等，可能導(dǎo)致新類(lèi)型案件，成為民事審判的難點(diǎn)和熱點(diǎn)。

　由于土地流轉(zhuǎn)糾紛通常不單純是法律問(wèn)題，而是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)層面的復(fù)雜問(wèn)題。人民法院在審理此類(lèi)案件過(guò)程中，必須樹(shù)立正確的指導(dǎo)思想，努力把握好依法保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益和依法支持地方政府土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新的關(guān)系。既要以維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)各項(xiàng)權(quán)益和保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定及長(zhǎng)久不變?yōu)楹诵?，依法保護(hù)農(nóng)民對(duì)承包土地享有的占有、使用、收益的權(quán)能，又要制裁侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為；同時(shí)對(duì)各項(xiàng)改革創(chuàng)新措施，只要不違反現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，有利于農(nóng)民得實(shí)惠，有利于土地集約化經(jīng)營(yíng)，有利于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，都要給予有力的司法支持。出現(xiàn)矛盾和問(wèn)題時(shí)，不能輕易認(rèn)定涉案流轉(zhuǎn)合同、協(xié)議無(wú)效。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與規(guī)范和促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系。按照既有利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)和規(guī)范流轉(zhuǎn)，又有利于農(nóng)民土地承包各項(xiàng)合法權(quán)益充分保障的原則，審理好相關(guān)案件。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革中存在的問(wèn)題及原因分析

**省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)盡管在**年以后有較快發(fā)展的趨勢(shì)，但實(shí)踐中仍有五大問(wèn)題亟待解決：

政策落實(shí)還不夠到位

部分地方文件貫徹落實(shí)不夠及時(shí)，思想認(rèn)識(shí)還不夠到位，相關(guān)配套政策還未取得新進(jìn)展，相關(guān)制度改革相對(duì)滯后，一定程度上阻礙了土地流轉(zhuǎn)制度改革的推進(jìn)。

　土地流轉(zhuǎn)工作還不夠規(guī)范

全省約有40％的土地流轉(zhuǎn)面積、40％的土地流轉(zhuǎn)，沒(méi)有簽訂流轉(zhuǎn)合同；個(gè)別地方土地流轉(zhuǎn)發(fā)力過(guò)猛，操作簡(jiǎn)單，壓任務(wù)，下指標(biāo)，不尊重農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位和流轉(zhuǎn)意愿，依靠行政命令強(qiáng)制推動(dòng)流轉(zhuǎn)；少數(shù)地方土地流轉(zhuǎn)存在“非糧化與非農(nóng)化”傾向，違背了土地流轉(zhuǎn)不得改變農(nóng)業(yè)用途的規(guī)定。

　缺少中介機(jī)構(gòu)，服務(wù)體系建設(shè)步伐有待加快

　目前尚有58.4％的縣、67.2％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、79.7％的村未建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。已建立服務(wù)組織的地方由于經(jīng)費(fèi)人員等問(wèn)題，不少還沒(méi)有真正運(yùn)轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，一半以上的縣沒(méi)有設(shè)立土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制、信息發(fā)布機(jī)制不完善，導(dǎo)致供需雙方信息不對(duì)稱，存在“有地?zé)o市”、“有市無(wú)地”現(xiàn)象。

　農(nóng)村土地集中連片流轉(zhuǎn)難度大

　主要原因有：一是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力多，代耕現(xiàn)象較為普遍，有的農(nóng)戶因與村委會(huì)或部分村干部有矛盾，而成為“釘子戶”，以各種理由阻礙土地流轉(zhuǎn)工作。二是效益提升不明顯，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格還偏低。平均流轉(zhuǎn)費(fèi)用一般每畝200元至300元，500元以上的還不多；三是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施差，制約了土地成片流轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

保障機(jī)制不完善

目前，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制沒(méi)有建立完善，部分農(nóng)民擔(dān)心土地全部流轉(zhuǎn)出去后生活沒(méi)有著落，思想上有顧慮。對(duì)于規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體來(lái)說(shuō)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受天氣等自然條件的制約，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大，一旦遭遇自然災(zāi)害和價(jià)格下滑，要承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)。

促進(jìn)和完善土地流轉(zhuǎn)制度的對(duì)策和建議

　加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)建設(shè)

　土地流轉(zhuǎn)工作涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定，需要有一系列政策法律，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的原則、形式、審批程序、主管部門(mén)和土地用途、地價(jià)及級(jí)差、流轉(zhuǎn)期限等方面作出具體的規(guī)定，出現(xiàn)矛盾和問(wèn)題可依法解決。特別是，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的法律意義作出明確規(guī)定，同時(shí)對(duì)作價(jià)評(píng)估進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)范。

建立和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度

一要進(jìn)一步做好農(nóng)村土地承包完善工作。抓緊做好二輪承包完善工作，與農(nóng)戶簽訂土地承包合同，發(fā)放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證，建立健全土地承包臺(tái)賬。二要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)必須簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，實(shí)行登記制度。三要強(qiáng)化管理服務(wù)。及時(shí)向農(nóng)民提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，建立完善土地檔案，妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。四要建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。探索通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，縣級(jí)建立土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、評(píng)估、政策咨詢等服務(wù)工作。五要制定鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的政策措施，支持專(zhuān)業(yè)戶、專(zhuān)業(yè)村的發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。建立土地流轉(zhuǎn)扶持資金，對(duì)于全部轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶給予一定的補(bǔ)助，扶持其進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)業(yè)；對(duì)于通過(guò)采取土地流轉(zhuǎn)合作方式集中農(nóng)戶土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)、帶動(dòng)農(nóng)戶增加收入的龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶給予政策傾斜。

加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，拓寬農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的空間，為農(nóng)民脫離土地創(chuàng)造條件

堅(jiān)持以轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力；加大勞務(wù)輸出力度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和勞動(dòng)力市場(chǎng)，健全勞務(wù)協(xié)作機(jī)制和信息網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)更多農(nóng)民在輸轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)勞務(wù)移民。

深化農(nóng)村社會(huì)管理體制配套改革

改革農(nóng)村戶籍管理的做法，打破農(nóng)民身份限制，改變農(nóng)民“戀土”觀念。加快建立適合農(nóng)村特點(diǎn)的社會(huì)就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等社會(huì)保障體系，消除農(nóng)民離土的后顧之憂，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件真正關(guān)心失地農(nóng)民的利益。

　加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)必要性的宣傳

　要充分利用各種媒體，大力宣傳有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和通過(guò)流轉(zhuǎn)土地增收致富的典型，讓農(nóng)民了解政策，消除誤解，放心流轉(zhuǎn)。同時(shí)，要提高基層干部“以地生財(cái)”的意識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民提高組織化程度，增強(qiáng)集中土地、運(yùn)作土地的能力。

加強(qiáng)土地糾紛解決機(jī)制建設(shè)

　一要積極發(fā)揮基層調(diào)解組織的調(diào)處功能，盡可能將糾紛化解在基層。二要健全農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)。目前許多地方尚未成立土地爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)，已成立的土地爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)也未有效開(kāi)展工作，導(dǎo)致當(dāng)事人不得不選擇訴訟解

決爭(zhēng)議問(wèn)題。三要加強(qiáng)相關(guān)職能部門(mén)調(diào)處糾紛的功能。四是在訴訟程序之外，經(jīng)行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解，達(dá)成的有關(guān)解決土地流轉(zhuǎn)糾紛的協(xié)議，有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的，具有民事合同性質(zhì)。經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，人民法院可以確認(rèn)其效力。

關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛若干問(wèn)題的法律適用意見(jiàn)

　由于土地制度尚不完善和土地流轉(zhuǎn)中上述問(wèn)題的存在，當(dāng)前審理土地流轉(zhuǎn)糾紛案件存在諸多法律適用疑難問(wèn)題。

發(fā)包方調(diào)整承包方的土地的合法性問(wèn)題

要正確處理當(dāng)前普遍存在的土地調(diào)整的矛盾和需求，必須正確理解法律和政策規(guī)定的精神。法律嚴(yán)格限制土地調(diào)整主要是基于以往發(fā)包方通過(guò)行政手段頻繁調(diào)整承包地帶來(lái)不少問(wèn)題，并非針對(duì)農(nóng)戶自愿的調(diào)整。法律限定了行政性調(diào)整只能是特定情形下的“個(gè)別”調(diào)整。對(duì)《農(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定的調(diào)整土地的條件應(yīng)作較寬的理解，并不能僅限于發(fā)生自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等極端特殊的情形。對(duì)確因家庭人口變化、土地征用等原因造成人地矛盾特別突出而依程序通過(guò)民主議定進(jìn)行土地調(diào)整的，是農(nóng)民解決集體內(nèi)部人地矛盾的一種方法，有利于一方穩(wěn)定，不應(yīng)一概加以干涉和否定。關(guān)鍵是，政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)這種調(diào)整及時(shí)予以有效的指導(dǎo)和監(jiān)督，協(xié)調(diào)農(nóng)民集體合理處理內(nèi)部矛盾。對(duì)可以通過(guò)其他方式解決的人地矛盾，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民盡量不要以進(jìn)行大范圍土地調(diào)整的方式解決，對(duì)確需調(diào)整、農(nóng)民自愿又經(jīng)過(guò)了嚴(yán)格的民主議定程序的，應(yīng)當(dāng)予以適時(shí)指導(dǎo)，并及時(shí)變更或換發(fā)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，避免出現(xiàn)后遺癥。

　土地流轉(zhuǎn)合同的效力認(rèn)定問(wèn)題

　發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，如果發(fā)包時(shí)經(jīng)過(guò)了村民的民主評(píng)議程序，則可以認(rèn)定合同有效；如果發(fā)包時(shí)沒(méi)有經(jīng)過(guò)民主評(píng)議的程序，如果承包合同已經(jīng)實(shí)施了一年以上，承包方已經(jīng)對(duì)承包地做了實(shí)質(zhì)性的投入，則宜維持合同的效力，人民法院不應(yīng)因發(fā)包方違反民主議定程序越權(quán)發(fā)包而認(rèn)定合同無(wú)效，但可根據(jù)實(shí)際情況，依照公平原則，對(duì)該承包合同的有關(guān)內(nèi)容適當(dāng)調(diào)整。對(duì)承包方依法采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、股份合作等方式，流轉(zhuǎn)其農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)的，只要符合“依法、自愿、有償”原則，一般應(yīng)確認(rèn)有效。改變土地農(nóng)業(yè)用途的，違反法律禁止性原則，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效，不能借改革之名而違反法律禁止性規(guī)定。對(duì)以股份合作形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，要著重審查入股行為是否符合農(nóng)民意愿，防止因股份合作導(dǎo)致農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的法律地位和性質(zhì)問(wèn)題

　《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》明確規(guī)定了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的市場(chǎng)主體地位和民事主體地位。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，既不是有限公司和無(wú)限公司，也不是合伙型企業(yè)，而是一種特殊類(lèi)型的企業(yè)法人。根據(jù)該法第4條和第5條的規(guī)定，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社以合作社的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)有限責(zé)任，農(nóng)戶以其出資額和公積金份額為限對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社承擔(dān)有限責(zé)任。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資專(zhuān)業(yè)合作社，是農(nóng)戶以入股形式組織在一起，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，收益按照股份分配，而不是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股作為賺取經(jīng)營(yíng)回報(bào)的投資。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，應(yīng)作價(jià)出資并在營(yíng)業(yè)執(zhí)照中注明。該出資額和公積金份額即為入股農(nóng)戶承擔(dān)責(zé)任的范圍。至于入股土地，根據(jù)《**省實(shí)施土地承包法辦法》第23條“股份合作終止時(shí)入股土地應(yīng)退回原承包農(nóng)戶”的規(guī)定，應(yīng)及時(shí)返還農(nóng)戶，不能作為抵償欠款的財(cái)產(chǎn)。

　集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定問(wèn)題

　農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，現(xiàn)行法律缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定，這也成為大量涉農(nóng)糾紛難以處理的根源。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)以是否已與集體經(jīng)濟(jì)組織形成較為穩(wěn)定的生活、生產(chǎn)狀態(tài)，成員的戶籍所在地是否為該集體經(jīng)濟(jì)組織所在地以及成員是否已經(jīng)取得其他替代性生活保障，作為界定的標(biāo)準(zhǔn)，并可參照地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行確認(rèn)。《**省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》對(duì)村經(jīng)濟(jì)合作社社員資格的取得和喪失就進(jìn)行了規(guī)定，可作為審理的依據(jù)。該條例第17條規(guī)定，戶籍在本村，符合六類(lèi)條件之一，且遵守村經(jīng)濟(jì)合作社章程的農(nóng)村居民，為本村經(jīng)濟(jì)合作社社員。第18條規(guī)定，因四類(lèi)原因之一戶籍關(guān)系遷出本村或者被注銷(xiāo)的，應(yīng)當(dāng)保留社員資格。第19條規(guī)定，除條例第十八條、第十九條規(guī)定以外的人員，經(jīng)本社社員大會(huì)三分之二以上社員同意，且履行村經(jīng)濟(jì)合作社章程規(guī)定義務(wù)的，可以成為本社社員或者保留本社社員資格。在遵循上述認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，審判實(shí)踐中還應(yīng)當(dāng)兼顧公平，對(duì)由于農(nóng)村人口流動(dòng)產(chǎn)生的一些特殊事實(shí)狀態(tài)作出具體分析，并作相應(yīng)處理。

　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后衍生的經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利抵押的效力問(wèn)題

　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后衍生的經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押，實(shí)際上已不是以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的質(zhì)押，而是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后由接包方取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)的質(zhì)押。不僅僅限于流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，往往還涉及土地附著物的抵押，實(shí)際上結(jié)合了《物權(quán)法》第223條規(guī)定的權(quán)利質(zhì)押和《物權(quán)法》第181條規(guī)定的動(dòng)產(chǎn)浮動(dòng)抵押的結(jié)合。實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)是根據(jù)總體的經(jīng)營(yíng)狀況、信譽(yù)進(jìn)行審查的，實(shí)際上是經(jīng)營(yíng)者以經(jīng)營(yíng)狀況、信譽(yù)作擔(dān)保，以實(shí)現(xiàn)融資的目的。在當(dāng)?shù)卣咧С值那闆r下，只要當(dāng)事人依據(jù)相關(guān)規(guī)定辦理了抵押或出質(zhì)登記的，對(duì)抵押權(quán)和質(zhì)權(quán)應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)和保護(hù)，依法支持創(chuàng)新貸款擔(dān)保方式，擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，拓寬農(nóng)村融資渠道。但在審判和執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)注意保障農(nóng)民享有的承包土地和必要的生活住房，防止農(nóng)民徹底喪失承包土地和基本生活住房。

結(jié)合農(nóng)村“三大合作”專(zhuān)題調(diào)研，市人大常委會(huì)進(jìn)行了“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”的專(zhuān)題調(diào)研，有關(guān)情況報(bào)告如下。

一、我市土地流轉(zhuǎn)基本情況的分析

截止**年5月，全市土地流轉(zhuǎn)總面積累計(jì)147972畝。占全市承包面積26.14%。其中，近5年土地流轉(zhuǎn)面積78750畝，占土地流轉(zhuǎn)面積53.21%。

對(duì)近5年土地流轉(zhuǎn)情況的分析：共涉及到136個(gè)村、2788個(gè)組、38055個(gè)農(nóng)戶，涉及集體“四荒”地面積17510畝，土地流轉(zhuǎn)金總額3693.4萬(wàn)元，平均每畝流轉(zhuǎn)金469元。

1. 按流轉(zhuǎn)形式分。轉(zhuǎn)包19688畝、出租35688畝、互換1938畝、入股15923畝、其他5513畝；

2. 按流轉(zhuǎn)年限分。5年以下的面積18900畝、5-10年的面積21262畝、11-15年的面積19875畝、16年以上的面積18713畝。

3. 按流向分。流入城鎮(zhèn)居民18人、面積6200畝，流入本地農(nóng)戶4896戶、面積47950畝，流入外地農(nóng)戶13戶、面積5500畝，流入工商企業(yè)16家、面積19100畝。

4. 按用途分。全部都是用于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

由以上分析可以看出，一是土地流轉(zhuǎn)以出租為主，面積最多，占近5年土地流轉(zhuǎn)總面積45.32%。二是出租年限5-10年的較多，占近5年土地流轉(zhuǎn)總面積27%。三是流入本地農(nóng)戶的面積最多，占近5年土地流轉(zhuǎn)總面積60.89%。

我市土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

1. 政策導(dǎo)向影響流轉(zhuǎn)速度。2002年，全市當(dāng)年土地流轉(zhuǎn)面積32282畝，比2001年增加了近2萬(wàn)畝，原因是當(dāng)時(shí)糧油價(jià)格低、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，影響了農(nóng)民種田的積極性。2005年，農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民種田積極性提高，土地流轉(zhuǎn)速度減慢，甚至出現(xiàn)“回流”現(xiàn)象。**年以來(lái)，高效規(guī)模農(nóng)業(yè)和土地股份合作制的發(fā)展為土地流轉(zhuǎn)增添了新的動(dòng)力，土地流轉(zhuǎn)速度加快，截止**年5月，全市土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到147972畝，創(chuàng)歷史新高。

2. 流轉(zhuǎn)形式多樣。有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等形式。我市積極探索土地股份制改革，現(xiàn)有土地合作社26家，入股面積1286畝，入股農(nóng)戶2552戶。

3. 流轉(zhuǎn)對(duì)象多元化。土地流轉(zhuǎn)從最初的農(nóng)戶之間進(jìn)行，現(xiàn)在更多的外地農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民、工商企業(yè)、個(gè)體農(nóng)民和外商等參與進(jìn)來(lái)。

4. 流轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。土地流轉(zhuǎn)之初主要是為了解決人地矛盾，現(xiàn)在主要是向結(jié)構(gòu)調(diào)整、高效規(guī)模農(nóng)業(yè)方向發(fā)展。

5. 流轉(zhuǎn)程序逐步規(guī)范。原來(lái)土地流轉(zhuǎn)的原因，很多是農(nóng)民“甩包袱”，鎮(zhèn)村組織唱主角，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)主體錯(cuò)位，程序簡(jiǎn)單，合同不規(guī)范?，F(xiàn)在，流轉(zhuǎn)主體明確，依法辦事意識(shí)增強(qiáng)，程序更加規(guī)范。

二、我市土地流轉(zhuǎn)工作的做法

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷加大推進(jìn)力度。長(zhǎng)期以來(lái)，市委、市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作特別重視。市里明確市、鎮(zhèn)分管農(nóng)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的第一責(zé)任就是圍繞高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展做好土地流轉(zhuǎn)工作，市、鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門(mén)做好土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)工作，市鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)提供必要財(cái)力支持。在加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、政策扶持的同時(shí)，嚴(yán)格督查考核。年初將任務(wù)分解到鎮(zhèn)，年中對(duì)土地流轉(zhuǎn)和高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展情況進(jìn)行督查，定期召開(kāi)會(huì)議，匯總面上情況，及時(shí)解決工作中存在的問(wèn)題。

堅(jiān)持基本原則，不斷增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)動(dòng)力。首先，是群眾自愿的原則。土地是否流轉(zhuǎn)，以哪種形式流轉(zhuǎn)，由農(nóng)戶自主決定，不用行政手段強(qiáng)行流轉(zhuǎn)。其次，是平等協(xié)商、有償流轉(zhuǎn)的原則。土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金等應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方平等協(xié)商確定，鎮(zhèn)村不得干預(yù)。其流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有，鎮(zhèn)村不得擅自截留。第三，是依法有序的原則。土地流轉(zhuǎn)嚴(yán)格遵守國(guó)家法律、法規(guī)和有關(guān)方針政策。在土地流轉(zhuǎn)中，不改變土地所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系，不隨意改變土地承包關(guān)系，不擅自改變農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)二輪土地承包剩余期限。第四，是規(guī)范操作的原則。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益關(guān)系，必須健全制度，嚴(yán)格程序。具體工作中農(nóng)經(jīng)部門(mén)在組織、指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同書(shū)的基礎(chǔ)上，建立土地流轉(zhuǎn)臺(tái)帳，當(dāng)好流轉(zhuǎn)雙方的中介，使土地流轉(zhuǎn)合法規(guī)范。

提升發(fā)展平臺(tái)，不斷發(fā)揮項(xiàng)目農(nóng)業(yè)的載體作用。堅(jiān)持“靠項(xiàng)目打根基、用項(xiàng)目立柱石、以項(xiàng)目促流轉(zhuǎn)”的發(fā)展理念，把項(xiàng)目農(nóng)業(yè)作為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的抓手和突破口。多年來(lái)，我市圍繞“三區(qū)十帶”建設(shè)，大力實(shí)施項(xiàng)目農(nóng)業(yè)。通過(guò)招商引資，向上爭(zhēng)取和本市部門(mén)安排，我市農(nóng)業(yè)項(xiàng)目增速較快，從而促進(jìn)了全市土地流轉(zhuǎn)。

大力實(shí)施農(nóng)村土地承包信息化管理，不斷強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)手段。堅(jiān)持“為農(nóng)服務(wù)”宗旨，強(qiáng)化服務(wù)手段，是我市推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一大特色。**年我市農(nóng)經(jīng)部門(mén)在省市農(nóng)經(jīng)部門(mén)的關(guān)心支持下，全面推進(jìn)了農(nóng)村土地承包信息化管理。截止目前，全市土地承包和流轉(zhuǎn)資料有60%已錄入電腦。白兔鎮(zhèn)政府著眼“四個(gè)統(tǒng)一”：一是統(tǒng)一信息收集，整合流轉(zhuǎn)資源；二是統(tǒng)一合同文本，明確權(quán)利義務(wù)；三是統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益；四是同一獎(jiǎng)勵(lì)政策，增加工作透明度，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作，收到了較好的效果。

三、存在的問(wèn)題

土地流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范。首先是流轉(zhuǎn)合同簽定不規(guī)范。早期一些農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)合同只采取口頭約定的形式，有的土地連片流轉(zhuǎn)雖簽定了合同，但條款不全、不規(guī)范，應(yīng)該進(jìn)行備案鑒定的流轉(zhuǎn)合同沒(méi)有履行必要的手續(xù)，一旦遇到糾紛，很難解決。其次，個(gè)別鎮(zhèn)、村改變土地承包關(guān)系，用行政手段將農(nóng)戶的承包地轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營(yíng)，改變了土地的農(nóng)業(yè)用途，并造成了農(nóng)民長(zhǎng)時(shí)間、低價(jià)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，侵害了農(nóng)民利益。第三，土地流轉(zhuǎn)過(guò)分強(qiáng)調(diào)主體地位，流轉(zhuǎn)雙方不主動(dòng)到集體經(jīng)濟(jì)組織和管理機(jī)關(guān)申報(bào)備案。

體帶動(dòng)能力不夠強(qiáng)。推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)根本目的，是實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化集約化經(jīng)營(yíng)，優(yōu)化土地資源配置，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)收益，增加農(nóng)民收入。目前，農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)村種養(yǎng)大戶等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體大多還處于起步階段，普遍存在缺資金、缺技術(shù)、缺管理、缺信息等問(wèn)題，因此拉動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力較弱。一些工商資本進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)起點(diǎn)不高，投資于農(nóng)家樂(lè)、普通種養(yǎng)業(yè)，有短期行為、圈地之嫌，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的信心也不足。

農(nóng)民缺乏社會(huì)保障，制約著土地流轉(zhuǎn)。土地具有社會(huì)保障和就業(yè)功能，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未形成，農(nóng)民把土地作為命根子來(lái)看待。農(nóng)民在外出打工等從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險(xiǎn)田”，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。

服務(wù)管理水平不高。農(nóng)地流轉(zhuǎn)本屬于市場(chǎng)行為，但目前大多數(shù)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還不是真正意義上的市場(chǎng)化配置，一部分是農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)，一部分是通過(guò)集體組織推動(dòng)，最多只能算是市場(chǎng)化配置的雛形，真正通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的還比較少。服務(wù)平臺(tái)建設(shè)不足，信息不充分，造成農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)中競(jìng)爭(zhēng)不足，流轉(zhuǎn)價(jià)格確定不盡合理。一些早期流轉(zhuǎn)，特別是流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)的地方，由于沒(méi)有充分考慮國(guó)家政策和市場(chǎng)變化等因素，流轉(zhuǎn)價(jià)格定的死而低，造成轉(zhuǎn)出承包農(nóng)戶的長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)利益得不到保護(hù)。

土地承包期制約了農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期投資。隨著工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè),實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)民增收、企業(yè)增效”，但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同期限不能超過(guò)第二輪土地承包期，目前大都不足20年。有的農(nóng)業(yè)投資收益期長(zhǎng),法律對(duì)第二輪土地承包期到期后的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出權(quán)益沒(méi)做明確規(guī)定,而且農(nóng)業(yè)業(yè)主在租賃土地上的生產(chǎn)用房設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品加工或農(nóng)業(yè)旅游等附屬設(shè)施投資巨大，依據(jù)現(xiàn)行法律，他們對(duì)這些房產(chǎn)、設(shè)備沒(méi)有產(chǎn)權(quán),投資人的權(quán)益得不到保護(hù)，制約了工商資本投資農(nóng)業(yè)的積極性。

四、幾點(diǎn)建議

統(tǒng)籌規(guī)劃，分類(lèi)指導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地必須因地制宜，積極穩(wěn)妥。應(yīng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定本區(qū)域農(nóng)地流轉(zhuǎn)總體規(guī)劃，因地制宜提出土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)。各鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)自己農(nóng)地流轉(zhuǎn)總體規(guī)劃和指導(dǎo)意見(jiàn)，結(jié)合本鎮(zhèn)實(shí)際情況，提出本區(qū)域流轉(zhuǎn)方案。根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)戶向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、種養(yǎng)大戶有償轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，壯大特色產(chǎn)業(yè)的規(guī)模。充分發(fā)揮我市自然生態(tài)優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)農(nóng)民集中土地，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)；積極鼓勵(lì)外出務(wù)工又不愿意放棄土地的農(nóng)民，采取土地合作社等有效形式依法把承包地流轉(zhuǎn)出去。

健全制度，創(chuàng)新機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)作程序。一要明確管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是適應(yīng)新階段生產(chǎn)力發(fā)展要求的局部調(diào)整，是對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的進(jìn)一步完善。土地流轉(zhuǎn)的管理是農(nóng)業(yè)承包合同管理工作的延伸，是農(nóng)業(yè)管理部門(mén)的主要職責(zé)。農(nóng)業(yè)部門(mén)要進(jìn)一步健全完善各項(xiàng)制度，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)程序的管理和監(jiān)督，促進(jìn)流轉(zhuǎn)工作規(guī)范化、制度化。二要大力培育農(nóng)村土地市場(chǎng)。土地流轉(zhuǎn)在堅(jiān)持“自愿、有償、依法、規(guī)范”的基本原則的前提下，充分考慮土地級(jí)差、質(zhì)差、地區(qū)價(jià)差，合理確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)價(jià)格，加強(qiáng)信息服務(wù)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)作程序。農(nóng)業(yè)主管部門(mén)要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)范操作的培訓(xùn)和指導(dǎo)。

優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，加大政策扶持，加速土地流轉(zhuǎn)。一要強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，創(chuàng)造有利于土地流轉(zhuǎn)的軟環(huán)境。建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障及新型合作醫(yī)療制度，逐步弱化土地的福利和社會(huì)保障功能，增強(qiáng)農(nóng)民離開(kāi)土的安全感和適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。二要切實(shí)解決好離開(kāi)土地農(nóng)民的就業(yè)、居住和其他公共服務(wù)等問(wèn)題。三要加大財(cái)政扶持和信貸支持，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管和審計(jì)。保證專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)范使用，專(zhuān)款專(zhuān)用，發(fā)揮應(yīng)有作用。

積極開(kāi)展流轉(zhuǎn)服務(wù)，培育良好的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。進(jìn)一步加強(qiáng)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)，加快完善流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)，為流轉(zhuǎn)提供有關(guān)法律政策宣傳、流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)咨詢、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂指導(dǎo)、利益關(guān)系協(xié)調(diào)、糾紛調(diào)處等服務(wù)，不斷健全流轉(zhuǎn)機(jī)制，把開(kāi)展流轉(zhuǎn)管理與提供流轉(zhuǎn)服務(wù)結(jié)合起來(lái)，寓管理于服務(wù)之中。切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，按照國(guó)務(wù)院[2006]30號(hào)文件的要求，各鎮(zhèn)應(yīng)有專(zhuān)人負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)工作，認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包的日常管理工作和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)工作。

要妥善處理好農(nóng)村土地承包與流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題。在實(shí)際工作中，要禁止違法調(diào)整和收回農(nóng)戶承包地，禁止打亂重分多留機(jī)動(dòng)田，禁止強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地，禁止違法占用農(nóng)民承包地搞非農(nóng)建設(shè)，禁止截留扣繳農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)。要因勢(shì)利導(dǎo)做好農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)的問(wèn)題化解工作，具體問(wèn)題具體分析，妥善協(xié)調(diào)、處理好各方面的矛盾。建立健全農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)責(zé)任追究制度。對(duì)不按法律、法規(guī)和政策規(guī)定，隨意改變農(nóng)戶土地承包關(guān)系、不按時(shí)簽訂合同發(fā)放證書(shū)、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)等責(zé)任人追究責(zé)任。

為全面了解近年來(lái)我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況，分析土地流轉(zhuǎn)存在的困難和問(wèn)題，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⑵放苹l(fā)展。4月中旬，根據(jù)政協(xié)騰沖市委員會(huì)**年工作計(jì)劃，市政協(xié)組織部分政協(xié)委員和農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人，先后深入到界頭、固?hào)|、曲石、騰越、清水等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以實(shí)地察看、聽(tīng)取匯報(bào)、座談?dòng)懻摰刃问?，?duì)我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、基本情況及取得的成效

近年來(lái)，我市圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民增收積極探索土地流轉(zhuǎn)。截止**年3月，全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)8.7萬(wàn)畝,占承包耕地合同總面積66.7萬(wàn)畝的13%。流轉(zhuǎn)的土地主要用于發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)及創(chuàng)意農(nóng)業(yè)。從土地流轉(zhuǎn)的期限看：10年以下的29985.1畝，占34.5%；10年以上的57014.9畝，占65.5%。從土地流轉(zhuǎn)的形式看：轉(zhuǎn)包8574畝，出租60568畝，互換6606畝，轉(zhuǎn)讓3952畝，股份合作6691畝，其他形式609畝。從土地流轉(zhuǎn)方向看：流入企業(yè)41209畝，占47.3 %；流入合作社2487.5畝，占2.9 %；流入大戶22416畝，占25.8 %；流入家庭農(nóng)場(chǎng)10261畝，占11.8%；農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)10626.5畝，占12.2 %。從土地流轉(zhuǎn)規(guī)?？矗毫鬓D(zhuǎn)面積在100畝以下的經(jīng)營(yíng)戶1677戶21150畝；100畝以上的87戶65850畝。其中：100—499畝66戶，500—999畝8戶，1000—9999畝10戶，10000畝以上3戶38475畝。

經(jīng)過(guò)多年的探索與實(shí)踐，涌現(xiàn)出了一批具有各自特色的流轉(zhuǎn)示范典型。主要模式有：

“公平模式”：曲石鎮(zhèn)公平社區(qū)以黨總支為引領(lǐng)，將一家一戶零散的土地集中起來(lái)，農(nóng)戶以土地入社，合作社再以水田每年每畝500市斤、旱地每年每畝436市斤的稻谷將11300畝土地流轉(zhuǎn)給云南禾順生物科技有限公司，用以發(fā)展銀杏采葉林、南方紅豆杉采葉林種植，同時(shí)發(fā)展林下生態(tài)雞、生態(tài)肉牛養(yǎng)殖、林下中藥材種植，打造現(xiàn)代高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)林業(yè)旅游觀光示范園。當(dāng)?shù)厥Ｓ鄤趧?dòng)力到種植基地務(wù)工每天收入60—100元，部分群眾還被聘用到公司，月工資2000元左右，公司創(chuàng)立以來(lái)已累計(jì)支付農(nóng)民地租、務(wù)工等收入4000多萬(wàn)元，帶動(dòng)2000多農(nóng)民增收。“公平模式”解決了產(chǎn)業(yè)用地集中難、弱勢(shì)群體增收難、集體經(jīng)濟(jì)壯大難等實(shí)際難題，對(duì)開(kāi)展規(guī)?；恋亓鬓D(zhuǎn)具有較強(qiáng)的示范引導(dǎo)作用。

“高黎貢山生態(tài)茶業(yè)模式”：高黎貢山生態(tài)茶業(yè)有限責(zé)任公司依托“高黎貢山”中國(guó)馳名商標(biāo)品牌，大力發(fā)展茶葉產(chǎn)業(yè)，以每年每畝300—500元不等的價(jià)格在新華、中和、清水等鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)茶園面積12150畝，采用“公司+院士工作站+專(zhuān)業(yè)合作社+基地+農(nóng)戶+市場(chǎng)”的新型社會(huì)化經(jīng)營(yíng)模式，以三產(chǎn)融合、茶旅養(yǎng)生發(fā)展的思路經(jīng)營(yíng)。目前，已累計(jì)支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)3200多萬(wàn)元，輻射帶動(dòng)周邊茶園10萬(wàn)多畝，實(shí)現(xiàn)了公司盈利、群眾增收雙贏局面。

“鴉烏山模式”：文山高田公司和文山種植大戶在鴉烏山、大黑山累計(jì)流轉(zhuǎn)土地15026畝種植三七，采取“政府引導(dǎo)、村委會(huì)組織、統(tǒng)一租賃”的方式將農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)給公司，以每年每畝900—1000元的租金兌現(xiàn)給農(nóng)戶、600元的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)兌現(xiàn)到鎮(zhèn)村，用于三個(gè)鎮(zhèn)村級(jí)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。目前，農(nóng)戶收取土地租金1361.51萬(wàn)元，農(nóng)民到基地打工收入近億元。另外，恒益集團(tuán)規(guī)劃從**年開(kāi)始，用5年時(shí)間，投資8億元，在大黑山發(fā)展自營(yíng)大馬士革玫瑰產(chǎn)業(yè)基地1萬(wàn)畝以上，配套建設(shè)200畝玫瑰產(chǎn)業(yè)園，用于高檔化妝品原料提煉加工，每年每畝協(xié)議租金600元，前15年每5年遞增5%，后15年每5年遞增10%的比例提高，公司按每畝20元支付給社區(qū)作為工作經(jīng)費(fèi)。目前，項(xiàng)目完成投資600萬(wàn)元，流轉(zhuǎn)試驗(yàn)種植的630畝大馬士革玫瑰已收獲，該項(xiàng)目如試驗(yàn)成功，將有望成為萬(wàn)畝以上的土地流轉(zhuǎn)示范項(xiàng)目。

“十里荷花模式”：**年2月，云南牟定興華食品有限公司在盈水、油燈兩個(gè)社區(qū)流轉(zhuǎn)土地700余畝用以種植蓮藕，實(shí)施“十里荷花”三產(chǎn)融合項(xiàng)目。該項(xiàng)目由村民小組牽頭將各農(nóng)戶田塊進(jìn)行丈量確認(rèn)后，委托社區(qū)代為流轉(zhuǎn)并簽定委托書(shū)，社區(qū)將各戶田塊匯總打包與公司簽定合同。每年每畝保底租金900元，公司每年再拿出純利潤(rùn)的9%進(jìn)行分紅，其中農(nóng)戶占5%，社區(qū)、小組各占2%。該流轉(zhuǎn)模式兼顧了各方利益，破解了城市周邊土地流轉(zhuǎn)難、用地成本高的難題，實(shí)現(xiàn)了“一份土地5份收入”，減輕了企業(yè)階段性投入成本，保障了農(nóng)民的長(zhǎng)期利益，激發(fā)了農(nóng)民自愿參與土地流轉(zhuǎn)的積極性和主動(dòng)性。

以上這些土地流轉(zhuǎn)典型模式，主要經(jīng)驗(yàn)是：群眾依托村社區(qū)或?qū)I(yè)合作社進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，村社區(qū)或?qū)I(yè)合作社代表群眾與經(jīng)營(yíng)主體合作，確定土地租金、分紅等利益關(guān)系，簽訂協(xié)議，由經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)發(fā)展，使土地資源得到優(yōu)化配置和合理使用，提高了土地效益，促進(jìn)了農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增收、集體經(jīng)濟(jì)壯大、經(jīng)營(yíng)主體獲益，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

二、存在的困難和問(wèn)題

部分干部群眾思想禁錮，對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作認(rèn)識(shí)不足。一是部分群眾戀土情結(jié)深，小農(nóng)意識(shí)較強(qiáng)，認(rèn)為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經(jīng)營(yíng)、撂荒閑置，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去，或是愿意流轉(zhuǎn)也對(duì)企業(yè)提出不切實(shí)際的條件。二是部分鄉(xiāng)村干部認(rèn)為承包到戶后土地由農(nóng)民自己管理使用，農(nóng)民做什么、怎么做是農(nóng)民自己的事，對(duì)如何發(fā)揮土地潛力，讓土地增值增效、群眾增產(chǎn)增收宣傳、引導(dǎo)、研究不多，主動(dòng)作為不夠流轉(zhuǎn)數(shù)量少，帶動(dòng)作用有限。目前全市土地流轉(zhuǎn)面積為8.7萬(wàn)畝，僅占承包耕地合同總面積的13%，流入企業(yè)21戶，流入大戶54戶，輻射帶動(dòng)群眾僅為1萬(wàn)多戶6萬(wàn)多人。主要是土地集中難，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意識(shí)不強(qiáng)；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度不高，資本進(jìn)入少，科技含量低；農(nóng)副產(chǎn)品深加工滯后，產(chǎn)業(yè)鏈不長(zhǎng)，新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展緩慢。

土地流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制還不能適應(yīng)發(fā)展的需要。

政策方面：一是現(xiàn)在距離二輪承包合同的剩余期限只有13年時(shí)間，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)周期較長(zhǎng)，土地流入方擔(dān)心租期結(jié)束后沒(méi)有持續(xù)保障，對(duì)擴(kuò)大再生產(chǎn)存在后顧之憂，在配套設(shè)施投入上存在短期行為。金融支持方面:目前國(guó)家對(duì)土地流轉(zhuǎn)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、貸款抵押的政策還處于試點(diǎn)階段，相關(guān)政策未正式出臺(tái)，我市僅有農(nóng)村信用社、農(nóng)行等4家銀行3家小額信貸公司開(kāi)辦了林權(quán)抵押貸款。其余貸款融資工作尚未開(kāi)展，導(dǎo)致土地流入方普遍貸款困難，給土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)了一定影響。管理服務(wù)方面：我市土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心尚未建立，流轉(zhuǎn)信息不暢，土地流轉(zhuǎn)更多是農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)工作人員較少，監(jiān)管工作不到位。一部分流入方與流出方簽訂的協(xié)議不夠規(guī)范，備案率較低，存在糾紛隱患；還有部分鄰里和親友之間以“口頭協(xié)議”私下進(jìn)行流轉(zhuǎn)，雙方的權(quán)利和義務(wù)難于保障。

三、意見(jiàn)建議

要把土地流轉(zhuǎn)作為規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和保證，深化農(nóng)村土地全面改革，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，以穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式發(fā)展農(nóng)業(yè)，按照我市提出的到2021年全市農(nóng)村耕地規(guī)模流轉(zhuǎn)面積達(dá)20萬(wàn)畝，占家庭承包66.7萬(wàn)畝的30%，林地規(guī)模流轉(zhuǎn)49.5萬(wàn)畝，占集體林地11%的目標(biāo)，大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作。建議如下：

加大工作力度，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

一是充分認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)在提高農(nóng)民收入、提高生產(chǎn)效益、促進(jìn)城市建設(shè)等方面中的重要性，大力宣傳、貫徹、落實(shí)《騰沖市創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制實(shí)施意見(jiàn)》，嚴(yán)格堅(jiān)持依法、自愿、有償原則，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、注重效益原則，堅(jiān)持因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)原則，堅(jiān)持規(guī)范管理、有序推進(jìn)原則，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作。二是將土地流轉(zhuǎn)工作納入市委督查工作內(nèi)容，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)工作情況進(jìn)行督促和檢查。三是建議市委市政府組織召開(kāi)全市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、觀摩典型、明確任務(wù)、吃透政策、轉(zhuǎn)變觀念、啟發(fā)思路、結(jié)合實(shí)際，以土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

明確流轉(zhuǎn)布局，培植優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源、產(chǎn)業(yè)狀況、區(qū)位優(yōu)勢(shì)不同，北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面積較大、田塊規(guī)整且相應(yīng)平緩，具備規(guī)模發(fā)展的條件，適合規(guī)模發(fā)展，重點(diǎn)以規(guī)?；M(jìn)行流轉(zhuǎn)；中部鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠近城區(qū)，適合一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，重點(diǎn)以精品化進(jìn)行流轉(zhuǎn)；南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面積狹小、田塊零碎且坡度較大，適合精細(xì)化發(fā)展，重點(diǎn)以多樣化進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在產(chǎn)業(yè)培植上，突出高原特色產(chǎn)業(yè)及生物資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色種植、特色養(yǎng)殖和觀光休閑創(chuàng)意農(nóng)業(yè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)培植帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)適度規(guī)模化發(fā)展。

強(qiáng)化農(nóng)業(yè)招商，培育龍頭企業(yè)。一是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)招商。建立具備一定連片規(guī)?？闪鬓D(zhuǎn)的土地資源庫(kù)，以地招商，篩選一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展招商項(xiàng)目，以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目招商。二是培育引進(jìn)實(shí)力強(qiáng)、前景好、科技含量高、輻射面廣、帶動(dòng)力強(qiáng)的涉農(nóng)龍頭企業(yè)，參與我市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。三是加大對(duì)現(xiàn)有龍頭企業(yè)的獎(jiǎng)扶力度，鼓勵(lì)上規(guī)模、上檔次，發(fā)揮更大帶動(dòng)作用，同時(shí)也要注重小巨人企業(yè)的培育，大力發(fā)展種養(yǎng)型、加工型、流通型和綜合型農(nóng)業(yè)小巨人，實(shí)現(xiàn)企業(yè)增效、群眾增收。

規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，優(yōu)化流轉(zhuǎn)服務(wù)。一是盡快研究在市級(jí)建立服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立服務(wù)站、村級(jí)建立服務(wù)點(diǎn)的市鄉(xiāng)村三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易服務(wù)中心，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)信息員，負(fù)責(zé)收集、反映流轉(zhuǎn)信息，采用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、微信等平臺(tái)為農(nóng)民及經(jīng)營(yíng)主體提供土地流轉(zhuǎn)信息。二是盡快建立完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記頒證工作、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體扶持、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范、農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款6個(gè)機(jī)制，為土地流轉(zhuǎn)提供制度保障。三是根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，主動(dòng)探索解決農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)存在的矛盾問(wèn)題，協(xié)調(diào)金融部門(mén)盡早開(kāi)展“三權(quán)三證”抵押融資試點(diǎn)工作，更好服務(wù)我市土地流轉(zhuǎn)。四是教育引導(dǎo)土地所有者和經(jīng)營(yíng)者之間進(jìn)一步樹(shù)立協(xié)議意識(shí)，遵守協(xié)議，履行協(xié)議，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決合作中出現(xiàn)的矛盾和糾紛，處理好群眾、村社區(qū)或?qū)I(yè)合作社和經(jīng)營(yíng)主體之間的利益關(guān)系。村社區(qū)或?qū)I(yè)合作社不能以壯大集體經(jīng)濟(jì)為由，損害群眾利益，不能借流轉(zhuǎn)之名，向經(jīng)營(yíng)主體亂伸手、亂攤派，增加經(jīng)營(yíng)主體負(fù)擔(dān)。經(jīng)營(yíng)主體要誠(chéng)信合作，在經(jīng)營(yíng)較好的時(shí)候，主動(dòng)為群眾解決一些困難和問(wèn)題，回饋群眾，建立良好的合作關(guān)系。

鞏固提升現(xiàn)有成果，積極探索土地流轉(zhuǎn)新方式。一是繼續(xù)鞏固、完善、提升專(zhuān)業(yè)大戶流轉(zhuǎn)土地、家庭農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)、專(zhuān)業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)、龍頭企業(yè)帶動(dòng)流轉(zhuǎn)土地等模式，擴(kuò)大流轉(zhuǎn)數(shù)量，提高流轉(zhuǎn)質(zhì)量，帶動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升農(nóng)民效益。二是積極開(kāi)展試點(diǎn)，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)流轉(zhuǎn)典型經(jīng)驗(yàn)，積極探索新的流轉(zhuǎn)模式和新的辦法，重點(diǎn)探索宅基地“集約開(kāi)發(fā)”、農(nóng)村“土地銀行”、農(nóng)村“土地股份合作社”、“田保姆”種田等四種模式，取得經(jīng)驗(yàn)后進(jìn)行推廣，提高我市土地流轉(zhuǎn)水平與質(zhì)量。

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