1978年至今，中國養(yǎng)老保險改革走過了四十年歷程。回頭顧望，需總結歷史邏輯和規(guī)律；抬首前瞻，要明確未來方向和路徑，以使養(yǎng)老保險改革更順暢、更成功。

四十年養(yǎng)老保險改革歷程

新中國成立之初，我國建立了國家保障的企業(yè)和機關事業(yè)單位職工退休制度。1969年國有企業(yè)停止提取勞動保險金，企業(yè)退休工資改在營業(yè)外列支。1978年國家放寬了退休門檻，提高了退休待遇，但財務機制并未改善，隨著退休人員增加，退休費大幅上升，企業(yè)間負擔畸輕畸重，一些地方陸續(xù)出現(xiàn)了退休金發(fā)放困難。

改革開放以來，我國養(yǎng)老保險改革大致經(jīng)歷了以下歷程：

探索、建立新制度。

1984年湖北沙市等地陸續(xù)試點退休費統(tǒng)籌，在一定范圍內(nèi)均衡了企業(yè)間的退休費負擔，支持了退休金發(fā)放，但并未從根本上解決其資金不足與企業(yè)間負擔差異懸殊的問題。

1989年海南省、深圳市試點，探索儲存基金保險制與現(xiàn)收現(xiàn)付統(tǒng)籌制相結合。海南省設定個人賬戶為18%，共濟賬戶為6%；深圳市設定的個人賬戶為22%，共濟賬戶為8%。

1991年《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》確立了基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險、職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險“三支柱”，實行國家、企業(yè)、個人三方共同負擔，至此我國養(yǎng)老保險個人繳費制度正式確立，開辟了養(yǎng)老保險基金籌集的新渠道。

1993年基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法改革試點，將養(yǎng)老金分為社會性養(yǎng)老金和繳費性養(yǎng)老金。

1995年國務院《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的通知》提出建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度，并由當時的勞動部和體改委分別提出“大統(tǒng)籌”、“大賬戶”兩個方案供各地自行選擇，結果全國各地的養(yǎng)老保險個人賬戶規(guī)模從3%到17%，呈分散化。

1997年《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，規(guī)定企業(yè)繳費比例不超過工資總額的20%，其中3%劃入個人賬戶，個人賬戶規(guī)模統(tǒng)一為本人繳費工資的11%。該決定在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一了個人賬戶規(guī)模和養(yǎng)老金計發(fā)辦法，奠定了統(tǒng)賬結合養(yǎng)老保險新制度架構。但因其制度設計缺乏激勵機制，影響了制度的可持續(xù)。

2000年《國務院關于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》規(guī)定了8項主要任務，包括調整完善養(yǎng)老保險制度，建立機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險。隨即遼寧省啟動養(yǎng)老保險制度完善試點，企業(yè)繳費不再劃入個人賬戶，個人賬戶從11%調整為8%，社會統(tǒng)籌和個人賬戶基金分別管理，基礎養(yǎng)老金由統(tǒng)籌基金支付，個賬養(yǎng)老金由個人賬戶支付，繳費每滿一年增加一定比例的基礎養(yǎng)老金。

2005年在遼寧試點基礎上，《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》頒布，取消了單位向個人賬戶劃轉的3%，將基礎養(yǎng)老金計發(fā)基數(shù)由社平工資單因素改變?yōu)樯缙焦べY和個人繳費工資雙因素，增強了個人繳費基數(shù)的正向激勵；將基礎養(yǎng)老金20%固定計發(fā)比例改變?yōu)槊坷U費一年計發(fā)1%，增強了個人繳費年限的正向激勵；將個人賬戶養(yǎng)老金120的固定系數(shù)調整為個人退休余命決定的計發(fā)月數(shù)，抑制了提前退休的個人意愿，有效地增強了制度的可持續(xù)性。

與基本養(yǎng)老保險改革同步，1991年提出“補充養(yǎng)老保險”，1995年頒布《關于建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度的意見》，2000年遼寧試點方案提出“企業(yè)年金”，2004年《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》頒布，作為我國補充養(yǎng)老保險的企業(yè)年金制度正式建立。

擴大覆蓋面與提高養(yǎng)老金待遇。

從2005年起至2013年，政府的養(yǎng)老保險改革顯現(xiàn)出兩個維度，一是新一屆政府確立的擴面與提待，另一是前任政府所確立的既定改革路徑，但明顯第一個維度成為這一階段政府養(yǎng)老保險改革的主導。

2005年將城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員納入職工養(yǎng)老保險制度。2006年研究建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度。

2009年建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。早在1991年我國農(nóng)村以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，到1997年底已有8200萬農(nóng)民投保。1999年國務院對已有的農(nóng)村養(yǎng)老保險業(yè)務進行清理整頓，停止接受新業(yè)務，有條件的地區(qū)逐步向商業(yè)保險過渡。2003年起東部一些地方積極創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老保險制度模式。2009年《國務院關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，明確我國農(nóng)村實行統(tǒng)賬結合的社會養(yǎng)老保險制度。

2011年建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，除個人繳費級次略有不同，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度與農(nóng)村養(yǎng)老保險制度架構相同。

2012年將集體企業(yè)、五七工、家屬工等人群納入社會養(yǎng)老保險制度范圍。

在擴大覆蓋面的同時，政府還以每年10%的幅度連續(xù)提高企業(yè)退休金，全國企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金2005年為714元，到2013年上漲到1856元。

2008年《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》頒布，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點。由于僅對事業(yè)單位進行改革而沒有將公務員納入，同時又完全按照企業(yè)養(yǎng)老保險制度設計，導致事業(yè)單位人員養(yǎng)老金水平大幅降低，最終試點改革無果而終。

2009年《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》頒布，男50歲、女40歲參加城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險者可以進行養(yǎng)老保險跨省轉移；個人繳費年限合并計算；個人賬戶累計計算；不得退保；統(tǒng)籌基金按個人繳費工資轉移12%。

攻堅與克難。

容易改的都改了，剩下的都是“難啃的骨頭”。2014年以后我國養(yǎng)老保險改革進入攻堅克難階段。

整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。2014年《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，整合農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險并軌。2015年2月，國務院印發(fā)《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，決定從2014年10月實行機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，至此，喊了20多年的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險并軌終于啟動。同時建立了機關事業(yè)單位職業(yè)年金。

建立企業(yè)養(yǎng)老保險中央調劑金制度。2018年6月，國務院印發(fā)《關于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑制度的通知》，明確從2018年7月1日起按照各省份養(yǎng)老保險基金的3%建立中央調劑金。

推進第三支柱建設。自2018年5月1日起，上海市、福建省(含廈門市)和蘇州工業(yè)園區(qū)實施個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點，期限暫定一年。

總結與展望

經(jīng)過四十年改革，我國目前已形成與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應、覆蓋城鄉(xiāng)的兩大基本、三個支柱的養(yǎng)老保險制度體系。

兩大基本制度是指城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。根據(jù)2017年全國人力資源和社會保障事業(yè)統(tǒng)計公報，2017年末全國參加基本養(yǎng)老保險91548萬人，其中參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險40293萬人，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險51255萬人。在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)中，執(zhí)行企業(yè)制度的35317萬人，農(nóng)民工6202萬人，由此推斷機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)4976萬人。

三個支柱是指我國已初步建立起基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險三支柱養(yǎng)老保險制度體系。除了上述第一支柱基本養(yǎng)老保險外，我國還建立了包括企業(yè)年金和職業(yè)年金的第二支柱補充養(yǎng)老保險。2017年年末全國有8.04萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工人數(shù)為2331萬人，年末企業(yè)年金基金累計結存12880億元。

一個有13億人口的大國平穩(wěn)地實現(xiàn)了退休制向養(yǎng)老保險的制度轉換，是世界范圍內(nèi)了不起的工程，助推了中國經(jīng)濟體制改革成功轉軌，幫助國有企業(yè)度過了改革困難期，保障了廣大退休人員基本生活，維護了社會穩(wěn)定。

當然，我們也應看到，養(yǎng)老保險改革還有不少尚待解決的問題。

1.養(yǎng)老保險改革的總體方向和目標仍需明確。

我國從1991年明確了養(yǎng)老保險三支柱，1995年確立了統(tǒng)賬結合的養(yǎng)老保險制度模式，但社會統(tǒng)籌和個人賬戶二者究竟以何種方式、比例結合，至今依然模糊。雖然目前我國個人賬戶繳費比例明確為8%，社會統(tǒng)籌繳費比例為20%，但這僅僅是基金收入方的結構，作為支出方，基礎養(yǎng)老金和個賬養(yǎng)老金各自的比例并不清楚，這表明我國統(tǒng)賬結合的養(yǎng)老保險制度只是收入方實現(xiàn)了統(tǒng)賬結合，支出方仍是現(xiàn)收現(xiàn)付。

2.養(yǎng)老保險責任分擔機制還沒有明確。

首先是政府與市場、社會之間的責任沒有明確。新中國成立初期我國勞動者的養(yǎng)老是國家負責，上世紀60年代末期企業(yè)退休人員養(yǎng)老改由企業(yè)負責。建立社會主義市場經(jīng)濟體制后，企業(yè)不可能背負沉重的社會包袱去參與市場競爭，這就需要為企業(yè)卸載負擔。改革探索過程中先是將負擔向勞動者個人轉移，建立了個人繳費機制。但勞動者個人難以承擔歷史、現(xiàn)實及未來的養(yǎng)老負擔，養(yǎng)老金發(fā)放的現(xiàn)實壓力使得政府進行養(yǎng)老保險補助，政府責任有了部分回歸，但政府補助的邊界和深度是模糊的。

其次是歷史與現(xiàn)實的責任沒有明確，我國從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉向部分積累制所形成的歷史債務，始終缺乏明確的分擔。政府與市場、社會，歷史與現(xiàn)實，中央與地方之間有關養(yǎng)老保險責任分擔的三大問題，始終沒有解決。

3.養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低。

我國早在20多年前就提出提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，但至今全國大部分地區(qū)仍是縣級統(tǒng)籌，結果造成養(yǎng)老保險基金分隔在全國2000多個統(tǒng)籌碎塊內(nèi)，余缺無法調劑，影響勞動力流動，也影響?zhàn)B老保險制度持續(xù)發(fā)展。今年提出企業(yè)養(yǎng)老保險中央調劑制度，雖然有望進行省際間基金余缺的調劑，但并不能從根本上解決問題。

4.養(yǎng)老保險制度碎片化舊疾未除，又增新問題。

經(jīng)過城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度整合及機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險并軌，我國養(yǎng)老保險制度碎片化問題有了改善，形成了職工和城鄉(xiāng)居民兩大制度體系，但實質問題并未解決。

首先，城鄉(xiāng)居民的社會統(tǒng)籌，資金來源于政府，屬于零支柱；職工的社會統(tǒng)籌，資金來源于用人單位，屬于第一支柱，當勞動者在城鄉(xiāng)之間流動、在就業(yè)與歇業(yè)之間變化，其養(yǎng)老保險制度轉換仍有障礙。

其次，靈活就業(yè)人員雖也納入職工基本養(yǎng)老保險，但因其12%的統(tǒng)籌繳費比例低于用人單位的20%，于是就有企業(yè)與職工共謀，讓員工以靈活就業(yè)人員身份參保，造成參保人員中靈活就業(yè)人員比例明顯高于實際。

第三，對企業(yè)和機關事業(yè)單位而言，原本只是企業(yè)、機關事業(yè)單位兩個制度體系，在機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度建立后，機關和事業(yè)單位之間又產(chǎn)生了新的溝渠。

5.養(yǎng)老保險基金財務可持續(xù)性堪憂。

我國養(yǎng)老金十四連漲，人口老齡化持續(xù)快速發(fā)展，養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)比不斷上升，勞動年齡人口將漸漸減少，靈活就業(yè)人員日漸增多，養(yǎng)老保險基金收入增幅回落，支出壓力加重，雖然建立了中央調劑金，但根本問題并未解決，養(yǎng)老保險基金財務可持續(xù)性依然是橫亙在我們面前的課題。

展望未來，筆者認為：

1.要堅持統(tǒng)賬結合大方向，明確其結合方式與比例。

社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合是在總結國際養(yǎng)老保險改革經(jīng)驗基礎上，結合中國國情，所選擇的養(yǎng)老保險改革的正確道路，這一大方向毋庸置疑，應繼續(xù)堅持。中國應加以明確的是養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結合的方式和比例，正確可行的路徑應為社會統(tǒng)籌與個人賬戶的板塊式組合，即兩部分獨立運行，共同支付參保者的養(yǎng)老金待遇。社會統(tǒng)籌支付30%替代率的基礎養(yǎng)老金，實行現(xiàn)收現(xiàn)付，當年收支平衡。個人賬戶由參保者、政府、企業(yè)單位代表組成機構，實行自主管理，完全積累，以25%替代率為基金運營管理的追求目標。

2.明確劃分養(yǎng)老保險責任。

首先，社會統(tǒng)籌體現(xiàn)政府責任，個人賬戶體現(xiàn)社會責任，補充養(yǎng)老保險實行市場化運營，該政府管的，政府要管住、管好，不該政府管的，政府就放手。其次，社會統(tǒng)籌30%目標替代率的基礎養(yǎng)老金由中央政府負責，實行全國統(tǒng)籌；個人賬戶25%目標替代率的養(yǎng)老金由省級政府負責。另外須明確，養(yǎng)老保險的基本政策應由中央政府統(tǒng)一制定，以保持養(yǎng)老保險制度架構的全國統(tǒng)一。在中央統(tǒng)一制度基礎上，省級政府可以有一定的補充性政策，但不得有違中央統(tǒng)一制度。

3.繼續(xù)完善職工和城鄉(xiāng)居民兩大基本養(yǎng)老保險制度。

在可預見的一段時期內(nèi)，應著力完善職工和城鄉(xiāng)居民兩大制度。

一要將靈活就業(yè)人員的社會統(tǒng)籌繳費比例與用人單位的社會統(tǒng)籌繳費比例加以統(tǒng)一，堵塞用人單位與勞動者個人合謀的制度漏洞，并借以建立職工和城鄉(xiāng)居民兩大基本養(yǎng)老保險制度體系之間的通道和防火墻。

二要真正實現(xiàn)企業(yè)與機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一，可以實行分賬管理，但要堅持基本制度的一致，有關繳費工資等參數(shù)應予社會公開，在基本制度一致的情況下，機關事業(yè)單位只是由于繳費工資高、繳費多而得到較高的待遇，社會應該可以理解和接受。

三要研究社會統(tǒng)籌基礎養(yǎng)老金的計發(fā)基數(shù)，要由社會平均工資和個人繳費工資雙因素改變?yōu)閭€人繳費工資一個因素，以增強工作激勵，便于全國統(tǒng)籌管理，方便勞動者就業(yè)轉移。

四要明確養(yǎng)老保險制度轉換的時點，切斷新舊制度的聯(lián)系，固化養(yǎng)老保險歷史債務。我國從1991年開始確立統(tǒng)賬結合養(yǎng)老保險制度，各地陸續(xù)開始個人繳費，因此可以此為節(jié)點，劃斷養(yǎng)老保險新舊制度，凡1991年后參加工作的完全實行新制度。1991年參加工作的“新人”，其年齡最小者，到2033年也已經(jīng)60周歲，屆時“中人”將不復存在，有的只是“老人”。如此可以預測養(yǎng)老保險歷史債務，及早作出制度安排，順利實現(xiàn)養(yǎng)老保險新舊制度更替，促進新制度成長。