房子仍然是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的核心話題。

在2020年12月18日的中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議公報(bào)中，提到了2021年的八大重點(diǎn)任務(wù)，其中之一就是“解決大城市突出的住房問題”。

從近幾年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議來看，2020年是時(shí)間最長(zhǎng)、內(nèi)容最豐富的一年。

公報(bào)稱，2021年國(guó)家在房地產(chǎn)領(lǐng)域最重要的事情是解決大城市突出的住房問題。會(huì)議進(jìn)一步收緊了房地產(chǎn)的定義，強(qiáng)調(diào)住房問題事關(guān)民生福祉，堅(jiān)持房屋是用于居住，不是用于投機(jī)的定位，因地制宜，多措并舉，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展。

為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，會(huì)議給出了解決路徑，即高度重視保障性租賃住房建設(shè)，加快完善長(zhǎng)期租賃住房政策，逐步使租賃住房享有平等的公共服務(wù)權(quán)利，規(guī)范長(zhǎng)期租賃住房市場(chǎng)發(fā)展。

此外，土地供應(yīng)應(yīng)傾向于建設(shè)租賃住房，租賃住房的土地使用計(jì)劃應(yīng)單獨(dú)列出，并應(yīng)探索集體建設(shè)用地和企業(yè)事業(yè)單位擁有的閑置土地建設(shè)租賃住房。國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)都應(yīng)該發(fā)揮作用。要減輕租賃住房的稅收負(fù)擔(dān)，整頓租賃市場(chǎng)秩序，規(guī)范市場(chǎng)行為，合理控制租金水平。

綜上所述，有兩個(gè)方面——從住房供應(yīng)的角度來看，要加快租賃住房市場(chǎng)的供應(yīng)，完善政策；從土地供應(yīng)來看，偏向于建設(shè)出租屋。

2020年，在蛋殼等長(zhǎng)期租賃公寓不斷爆棚的情況下，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)仍然強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)租賃市場(chǎng)的發(fā)展是可以理解的，但這只是說明中央政府在租售并舉的道路上仍然非常堅(jiān)定。

但是，在我看來，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

租售并舉政策實(shí)施兩年以來，從租售平等權(quán)的角度來看，還處于起步階段，權(quán)利不平等意味著買房仍然比租房有更多的市場(chǎng)和權(quán)力。從城鎮(zhèn)居民分布來看，租房的主要對(duì)象是農(nóng)民工和新城市居民。如果他們想在城市生活工作，解決福利問題，可能要進(jìn)行“二手房改革”。

那么，什么是“二手房改革”？“二次房改”應(yīng)該怎么改？

在談為什么要進(jìn)行第二次房改之前，先簡(jiǎn)單回顧一下第一次房改。

自改革開放以來，中國(guó)的城市住房制度經(jīng)歷了多輪試點(diǎn)改革，但真正打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)城市住房制度并因此成為里程碑的改革始于1998年，當(dāng)時(shí)實(shí)物住房分配完全停止，后來被稱為“98住房改革”，或第一次住房改革。

第一次房改包括兩個(gè)部分，即逐步將住房供應(yīng)主體從國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)，實(shí)現(xiàn)住房商品化和住房分配貨幣化。在實(shí)際推廣過程中，實(shí)行內(nèi)部市場(chǎng)和公開市場(chǎng)長(zhǎng)期并存的“雙軌制”:

第一種是福利房產(chǎn)權(quán)，通過內(nèi)部市場(chǎng)的方式，固化了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期單位制所決定的住房利益的差異，將福利房的產(chǎn)權(quán)從單位轉(zhuǎn)移到職工家庭，并在房改過程中和改革后的房地產(chǎn)市場(chǎng)中有一定程度的放大。

二是住房商品化，即允許私人建房或私人公租房，鼓勵(lì)外商和房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)商品房，從而助推中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮20多年。

“98房改”的積極作用是顯而易見的。房改結(jié)束后，中國(guó)逐漸建立了高度壟斷的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和高度商業(yè)化的房地產(chǎn)市場(chǎng)。

一方面，房地產(chǎn)業(yè)因促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而被確立為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，住房成為重要的商品和投資產(chǎn)品。到2020年，全國(guó)商品房銷售總量將超過17萬億，城市化率將超過60%；

另一方面，地方政府通過土地儲(chǔ)備和招標(biāo)、拍賣和懸掛制度壟斷土地供應(yīng)，深度干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)。土地招標(biāo)拍賣掛制和分稅制改革，使地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)形成以土地為基礎(chǔ)的持久聯(lián)盟，共同維護(hù)高價(jià)房市場(chǎng)。高房?jī)r(jià)已成為抑制社會(huì)消費(fèi)、助推金融風(fēng)險(xiǎn)的重要不穩(wěn)定因素。

“98房改”的后遺癥不止于此。從地域上看，第一次房改主要集中在城市，福利房的產(chǎn)權(quán)通過房改和賣房來推動(dòng)，農(nóng)村居民和后來的進(jìn)步者享受不到這個(gè)紅利；在時(shí)代階段，房改售房階段，處于事業(yè)成長(zhǎng)和成就階段的一代人，不僅可以從產(chǎn)權(quán)改革中受益，還可以利用政府促進(jìn)住房消費(fèi)、降低房?jī)r(jià)的機(jī)會(huì)來買房；處于職業(yè)準(zhǔn)備期的幾代人不僅得不到福利房，還面臨著房?jī)r(jià)上漲的不利環(huán)境，買房更加困難。

“98房改”在一定程度上實(shí)際上固化了單位制情況下的住房不平等，價(jià)值隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化而變化。

因此，為了緩解住房市場(chǎng)分化帶來的社會(huì)問題，針對(duì)貧困住房群體的住房保障政策顯得尤為重要。

隨著“98房改”中一些不可避免的問題的出現(xiàn)，社會(huì)上要求“第二次房改”的呼聲越來越高。

自2008年以來，一些學(xué)者和專家提出了“二手房改革”的概念。2009年9月，14位房地產(chǎn)專家聯(lián)名上書國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，提出第二輪房改，并提交第二輪房改意見稿。

牽頭起草這份意見稿的原遼寧省外經(jīng)貿(mào)廳企業(yè)管理司副司長(zhǎng)、住房法專家李明在接受媒體采訪時(shí)表示:“現(xiàn)行住房制度不變，中低收入群體安居樂業(yè)，就一句話/[/k0/】。目前房地產(chǎn)行業(yè)的問題，包括高房?jī)r(jià)，都是體制缺陷造成的。

李明認(rèn)為，目前存在的主要問題包括:一是政府理論錯(cuò)位，全面住房市場(chǎng)化理論將住房排除在準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論之外，強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)而忽視民生；其次，團(tuán)隊(duì)錯(cuò)位，開發(fā)商是壟斷運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)團(tuán)隊(duì)，排斥政府非營(yíng)利性、公益性住房建設(shè)機(jī)構(gòu)的住房保障職能，“親商不親民”；第三，服務(wù)錯(cuò)位，制定政策是為了服務(wù)開發(fā)商和政府本身的利益，政府和企業(yè)聯(lián)手與人民爭(zhēng)奪利潤(rùn)。

李明等人的建議所表達(dá)的核心訴求是，希望第二次房改確立住房是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，基本方向是由政府主導(dǎo)提供住房服務(wù)?？偨Y(jié)起來就是“三房制，三供地方式，三隊(duì)參賽”。

所謂“三房制”，是指低收入人群的經(jīng)濟(jì)適用住房制度，中等收入家庭的公有住房和公共租賃住房制度，高收入家庭的商品房制度。

而與之相對(duì)應(yīng)的“三種供地方式”是:政府劃撥供地、“四定兩爭(zhēng)”供地、“招標(biāo)拍賣掛”商品房供地。

“四定兩爭(zhēng)”規(guī)定了地價(jià)、建房標(biāo)準(zhǔn)、稅率和5%的利潤(rùn)率，爭(zhēng)奪房?jī)r(jià)和建設(shè)方。

根據(jù)《建議》，第二次房改的目的是分類解決住房需求。實(shí)施后，80%的中低收入人群將受益，高收入人群不會(huì)受到太大影響。

但是，這個(gè)提議當(dāng)時(shí)也是有爭(zhēng)議的，引起了熱烈的討論。

不過，后來有媒體報(bào)道稱，2009年10月，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)戚跡率領(lǐng)，住房公積金監(jiān)管部、住房和改革發(fā)展部、政策研究中心等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的研究小組，開始調(diào)查過去十年住房改革的得失，探索住房制度應(yīng)該采取什么樣的模式。

遺憾的是，核心決策層并沒有明確采納“二手房改革”，但保障性住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)等諸多內(nèi)容，實(shí)際上是李明等人提出的“二手房改革”的核心訴求，在各地得到推廣。

然而，在學(xué)術(shù)界，關(guān)于“二手房改革”的理論研究從未停止過。

這兩年來，理論界一直叫囂著“二手房改革”。旗手是北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究所的徐苑教授。

2020年3月恢復(fù)生產(chǎn)后，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授徐苑等人提出，疫情過后，政府可以考慮啟動(dòng)第二輪房改，每年建設(shè)1000萬套住房。根據(jù)徐苑的計(jì)算，未來10年每年將建設(shè)1000萬套住房，每年直接投資可達(dá)10萬億元。新的直接投資、配套投資和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)可以支撐未來10年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的下限。“新增固定資本預(yù)計(jì)達(dá)到4-5萬億元的規(guī)?！薄?/p>

在徐苑看來，以住房建設(shè)為起點(diǎn)的二手房改革有一個(gè)非常明確的方向:房子是為在大城市努力工作的中低收入流動(dòng)人口建造的，包括農(nóng)民工和進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)的年輕人，約有3-4億人。

任何一個(gè)在大城市工作，沒有住房的人，不限于戶籍，不限于學(xué)歷。只要在當(dāng)?shù)乩U納了一定年限的社保，就應(yīng)該具備在當(dāng)?shù)刭?gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的資格。

如果“第二次房改”做得好，還能容納5-6億新市民，類似于“第一次房改”5億人的規(guī)模。

徐苑將“一級(jí)住房改革”定義為城市化，而“二級(jí)住房改革”則是城市化。前者是城市化的初級(jí)階段，后者是城市化的高級(jí)階段。

“城市化”是指要引導(dǎo)農(nóng)民工市民化，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，通過建房讓這些農(nóng)民工作為主體在就業(yè)場(chǎng)所生活工作，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定繁榮，提升人力資本，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。

徐苑在最近的講話中進(jìn)一步補(bǔ)充說，未來中國(guó)人口將主要聚集在城市，這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的源動(dòng)力?！岸址扛母铩钡暮诵乃枷胧峭ㄟ^建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，采用政策合適的商品房，使農(nóng)民工、新市民等流動(dòng)人口市民化，完善城市治理，幫助他們積累財(cái)富，成為未來的新中產(chǎn)階級(jí)。

回到張文之初，解決大城市突出的住房問題，就是通過建設(shè)出租屋來慢慢改變?nèi)藗兊挠^念；還是通過“二次房改”，徹底解決34億農(nóng)民工的住房問題更好？

通過建造出租屋，居民沒有所有權(quán)，如果租售權(quán)得不到根本保障，“棚戶城市化”的本質(zhì)是無法改變的:

以前很多城市的發(fā)展都是以農(nóng)民工住工棚和集體宿舍為代價(jià)的。他們?cè)诔鞘兄械慕邮芏确浅５?，他們能夠享受的城市基本公共服?wù)水平非常有限?，F(xiàn)階段我們稱之為“舍城市化”。

出租屋最多只能起到過渡的作用，而不是最終的解決辦法，最后還得回歸到居住權(quán)和所有權(quán)的保障。

出租屋和住房建設(shè)可以同時(shí)進(jìn)行，但要有優(yōu)先性，保證住房建設(shè)是重點(diǎn)。

不管短期疫情過后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇如何，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，農(nóng)民工進(jìn)城問題是拖不下去的。如何真正實(shí)現(xiàn)從“棚改城市化”到“市民城市化”的發(fā)展，將這些流動(dòng)人口吸納到城市，為中國(guó)未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累人力資本，只有這樣，內(nèi)部循環(huán)才能真正發(fā)展起來。

正如中國(guó)發(fā)展基金會(huì)副主席劉世錦所說，“住房不是‘應(yīng)該做’的問題，而是‘早就應(yīng)該提供’和‘晚做’的問題?！?/p>

“第二次房改”不能再含糊，要旗幟鮮明地實(shí)施。