1995年，我國頒布了《商業(yè)銀行法》，此后的25年，這部法律為鞏固金融體制改革成果、保障銀行業(yè)穩(wěn)健運行、維護(hù)金融市場秩序起到了重要作用。

不過，一部25年前的法律，存在一定歷史局限性。

在全國人大代表，人民銀行南京分行黨委書記、行長郭新明看來，雖然《商業(yè)銀行法》于2003年銀監(jiān)分設(shè)修訂監(jiān)管職責(zé)、2015年取消存貸比例限制，但就其總體立法背景、目的、思路、原則和內(nèi)容而言，現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》仍是金融立法中的突出短板、明顯弱項。

在機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)、混業(yè)、治理、監(jiān)管、消保、風(fēng)險等方面立法上的不充分、不平衡問題不斷積累，亟需緊跟新時代立法步伐，通過完善立法頂層設(shè)計加以全面系統(tǒng)解決。

“銀行作為盈利機(jī)構(gòu)，有偏離服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)本源的短視逐利需求，有盲目擴(kuò)大規(guī)模、冒險從事高風(fēng)險業(yè)務(wù)的沖動。一旦缺乏法律的規(guī)范管理、有效調(diào)控和正確引導(dǎo)，公司治理機(jī)制不完善、外部監(jiān)管不到位，控股股東、內(nèi)部控制人的違法違規(guī)行為、經(jīng)營風(fēng)險失控現(xiàn)象就會出現(xiàn)，就會通過聯(lián)接千家萬戶的資金樞紐地位、高杠桿率的天然脆弱特征，對金融秩序、金融穩(wěn)定乃至社會秩序、社會穩(wěn)定造成沖擊?！惫旅鞅硎?。

因此，郭新明認(rèn)為，《商業(yè)銀行法》的全面系統(tǒng)修訂已完全具備理論的必要性、實踐的可行性和現(xiàn)實的緊迫性，亟需予以足夠重視，加緊工作，統(tǒng)籌確定最有利最合理的修法定位、思路以及架構(gòu)、重點，并盡快推動落實到位。

存在局限性

在郭新明看來，現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》的條文都是針對商業(yè)銀行設(shè)定的，汽車金融公司、消費金融公司等未包含在內(nèi)。開發(fā)性、政策性銀行未專門立法，只能默示性的參考商業(yè)銀行進(jìn)行管理。

事實上，人民銀行、銀保監(jiān)機(jī)構(gòu)對“銀行”的界定早已超出《商業(yè)銀行法》規(guī)定的范圍，法律規(guī)定與法治實踐脫節(jié)。

比如，近年來出現(xiàn)的民營銀行、村鎮(zhèn)銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融、衍生交易、理財、托管、承銷、貴金屬等新型機(jī)構(gòu)、新興業(yè)務(wù)缺少必要的法律依據(jù)，系統(tǒng)重要性銀行、上市銀行、國有銀行缺少必要專屬規(guī)定，過度擔(dān)保要求導(dǎo)致對穩(wěn)定還款來源的輕視，產(chǎn)業(yè)政策要求的失效、利率規(guī)定的滯后，以及信貸政策的法律缺位，影響了金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的政策效果。

為應(yīng)對新型機(jī)構(gòu)、新興業(yè)務(wù)制定的各類零散的監(jiān)管規(guī)則，如對互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管、銀行宏觀審慎管理以及對機(jī)構(gòu)兼并、并表等的穿透式、功能性監(jiān)管等規(guī)定，雖然發(fā)揮了更為直接有效的監(jiān)管功能，但不僅缺少基礎(chǔ)法律上必要的依據(jù)、授權(quán)、一般規(guī)定，而且缺少對整個金融包括銀行法律體系的通盤統(tǒng)籌，難免表現(xiàn)出重復(fù)規(guī)定、相互矛盾、不盡合理等問題。行政立法雖然是法律的有益補充，但不應(yīng)成為超越法律的主角。為確保法律的權(quán)威性，也不應(yīng)讓監(jiān)管規(guī)則隱性取代法律。

牌照方面，我國已經(jīng)形成了國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行等不同層級的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)分類模式，但這些機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營區(qū)別不大，均具有全牌照特征。

從國際上看，多個主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都立法規(guī)定了分類牌照制度，此種立法安排有利于適當(dāng)限制銀行機(jī)構(gòu)的同質(zhì)化競爭，也便于監(jiān)管。而我國銀行機(jī)構(gòu)的類型化和個性化經(jīng)營不突出，主要原因在于《商業(yè)銀行法》對銀行的分類標(biāo)準(zhǔn)采取了“出身主義”，主要考慮出資性質(zhì)和區(qū)域分化，未從業(yè)務(wù)范圍上作出分類設(shè)計。

實踐中，一些新興業(yè)務(wù)類銀行機(jī)構(gòu)在《商業(yè)銀行法》中法律地位不明確，處于無法可依的尷尬境地。此外，《商業(yè)銀行法》對全國性銀行、區(qū)域性銀行的區(qū)域性分類界限和經(jīng)營要求的規(guī)定不夠明確。對銀行機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入、高管資格一律采取強制許可形式，既與許可、備案并存的實踐不符，也難以滿足銀行創(chuàng)新發(fā)展的需要。

值得注意的是，《商業(yè)銀行法》對銀行公司治理的規(guī)定幾近空白，此外，銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、證券交易所等分別從自身管理角度出發(fā)，制定了一系列針對商業(yè)銀行公司治理章程、指引等，內(nèi)容存在一定重復(fù)和交叉，適用存在一定困難。

在郭新明看來，商業(yè)銀行作為國家金融行業(yè)的重要組成部分，關(guān)系到金融業(yè)的穩(wěn)定和國家安全，因此，應(yīng)當(dāng)比一般公司對公司治理的要求更為嚴(yán)格，但業(yè)務(wù)分類分級管理、資本約束、產(chǎn)權(quán)管控、內(nèi)部控制防控、信用管理、信息披露等作為銀行公司治理的重要內(nèi)容，未在《商業(yè)銀行法》中予以進(jìn)一步規(guī)范和明確。關(guān)于合同、擔(dān)保、關(guān)聯(lián)交易、財務(wù)披露、高管資格等方面的一些規(guī)定，不僅與《民法典》、《公司法》、《證券法》等的規(guī)定不符，且不夠合理。

而在其他方面，《商業(yè)銀行法》也存在不足。比如，對銀行機(jī)構(gòu)綜合化經(jīng)營態(tài)度過于保守。隨著金融市場的全面對外開放，銀行業(yè)面臨發(fā)達(dá)國家銀行的強大沖擊，這迫切要求各商業(yè)銀行通過綜合經(jīng)營來提升自身的綜合競爭力。因此，對于在金融市場領(lǐng)域有豐富投資經(jīng)驗，并且風(fēng)險管控能力相對較強的銀行來說，分業(yè)經(jīng)營的限制也一定程度上制約了業(yè)務(wù)發(fā)展空間。

同時，對金融消費者權(quán)益保護(hù)力度不夠。銀行服務(wù)的另一端連接著消費者，由于銀行業(yè)務(wù)與民眾財產(chǎn)和隱私息息相關(guān)，且覆蓋范圍廣、牽涉面大，同時銀行和金融消費者間又存在實力對比懸殊、信息掌握不對稱等天然問題，如何保護(hù)金融消費者，避免銀行侵犯其合法權(quán)益，是立法和監(jiān)管要考慮的重要問題。而《商業(yè)銀行法》僅在第三章“對存款人的保護(hù)”中規(guī)定了少量對存款人的保護(hù)條款，存在保護(hù)對象范圍過窄、行為規(guī)范不完善、糾紛處理機(jī)制不健全等問題，不利于消費糾紛處理，不利于銀行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，不利于維護(hù)金融安全和穩(wěn)定。

建議修訂《商業(yè)銀行法》

因此，郭新明建議，應(yīng)將《商業(yè)銀行法》修改納入2020年度立法計劃和重點項目，予以足夠重視。

在修改思路上，建議對《商業(yè)銀行法》進(jìn)行全面系統(tǒng)修改，為推進(jìn)銀行經(jīng)營、治理和監(jiān)管的現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)法律依據(jù)。

例如，多維度統(tǒng)籌設(shè)定修改目標(biāo)，包括堅持市場化導(dǎo)向、完善多層次銀行體系，支持銀行業(yè)快速發(fā)展、鼓勵金融創(chuàng)新，引導(dǎo)銀行回歸本源、服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)，防范化解處置金融風(fēng)險、維護(hù)金融穩(wěn)定，加強金融消費者權(quán)益保護(hù)、維護(hù)市場公平競爭秩序等。

將銀行法擺入整個法律體系、金融法律體系以及銀行法律體系中系統(tǒng)考量，對市場準(zhǔn)入、市場退出、投資入股、組織形式、組織機(jī)構(gòu)、國有銀行、上市銀行、網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)、借款合同、物權(quán)擔(dān)保、內(nèi)部治理、外部監(jiān)管、自律管理、高管管理、關(guān)聯(lián)交易等內(nèi)容，凡《民法典》、《證券法》、《人行法》、《銀監(jiān)法》、《行政許可法》、《公司法》、《消保法》、《反壟斷法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《企業(yè)破產(chǎn)法》等已有規(guī)定且應(yīng)屬于該法作出一般規(guī)定的，不作重復(fù)規(guī)定，只作準(zhǔn)用性規(guī)定、對銀行的專屬特別規(guī)定。根據(jù)總結(jié)提煉的有關(guān)銀行的行政法規(guī)、規(guī)章的成功經(jīng)驗做法，統(tǒng)籌考慮下位法對基礎(chǔ)性法律提出的提供上位法依據(jù)、基本規(guī)則等要求，對諸如銀行兼并、外資準(zhǔn)入負(fù)面清單、功能監(jiān)管、宏觀管理、信用管理、存款保險、反洗錢義務(wù)等內(nèi)容，作授權(quán)規(guī)定或者一般規(guī)定。

在修改重點上，建議主要包括完善立法調(diào)整范圍及業(yè)務(wù)規(guī)則、明確分類監(jiān)管理念、健全公司治理機(jī)制、適當(dāng)支持綜合經(jīng)營、加大金融消保力度等方面內(nèi)容。

完善立法調(diào)整范圍及業(yè)務(wù)規(guī)則。在機(jī)構(gòu)方面，明確新型銀行機(jī)構(gòu)的法律地位，推動銀行多元化發(fā)展。明確開發(fā)性銀行、政策性銀行、財務(wù)公司等辦理商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的，適用《商業(yè)銀行法》有關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)功能監(jiān)管原則。在業(yè)務(wù)方面，明確將銀行機(jī)構(gòu)開展的超出《商業(yè)銀行法》第三條規(guī)定的電子銀行、托管、理財、資管等新興業(yè)務(wù)納入規(guī)制范圍。根據(jù)市場化原則取消過度擔(dān)保規(guī)則,調(diào)整利率上下限規(guī)定。明確信貸政策的法律地位、傳導(dǎo)機(jī)制。

明確分類監(jiān)管理念。在立法中明確推行科學(xué)動態(tài)的市場化分類監(jiān)管制度，促進(jìn)銀行業(yè)差異化、特色化發(fā)展。建議以銀行資產(chǎn)規(guī)模為主要分級標(biāo)準(zhǔn)，同時結(jié)合銀行當(dāng)前市場地位、風(fēng)險承受能力、業(yè)務(wù)經(jīng)營特色、主要立足區(qū)域等多方面指標(biāo)作為參考因素，將我國銀行持牌等級大體分為A級、B級、C級三級牌照。A級銀行可辦理全面銀行類業(yè)務(wù)不受任何限制，可優(yōu)先開展混業(yè)經(jīng)營；B級銀行限定經(jīng)營特色業(yè)務(wù)或?qū)γ宽棙I(yè)務(wù)品種、規(guī)模進(jìn)行限定；C級銀行限定經(jīng)營傳統(tǒng)存貸業(yè)務(wù)，同時限定經(jīng)營區(qū)域和客戶群體。對不同牌照的銀行，采用不同的監(jiān)管規(guī)則和手段。根據(jù)實際需要將銀行機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入許可改為許可或者備案。完善處罰規(guī)則的違規(guī)情形、處罰力度和處罰手段。

健全公司治理機(jī)制。在立法中鼓勵優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步放開對社會資本投資銀行的限制，解決實踐中一股獨大問題。此外，在股權(quán)管理方面，建議將銀保監(jiān)會已發(fā)文規(guī)定的股東穿透識別標(biāo)準(zhǔn)及審批程序上升為《商業(yè)銀行法》規(guī)定，以穿透識別商業(yè)銀行股東及其實際控制人、關(guān)聯(lián)方、一致行動人等，確保商業(yè)銀行股權(quán)管理規(guī)范有效。建議提高董事會和監(jiān)事會等成員的專業(yè)化程度和獨立性，適時推出高管人員的股權(quán)或期權(quán)激勵機(jī)制，推廣獨立董事制度并提高外部董事比例，賦予持股一定比例以上的股東對獨立董事的提名權(quán)等。在風(fēng)險處置方面，可明確主要股東對機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，打破行政兜底，既做到遵循市場化原則，又加強市場化約束。

適當(dāng)支持綜合經(jīng)營。立足商業(yè)銀行發(fā)展實踐、結(jié)合國際先進(jìn)行業(yè)經(jīng)驗，適當(dāng)擴(kuò)充商業(yè)銀行業(yè)務(wù)范圍，考慮取消商業(yè)銀行投資非銀行金融機(jī)構(gòu)的限制，允許有條件的銀行以參股、控股等模式開展經(jīng)營。同時，基于我國目前金融分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀，可在立法中明確適應(yīng)綜合經(jīng)營的監(jiān)管機(jī)制，如確定某機(jī)構(gòu)作為綜合監(jiān)管部門，由于國家已設(shè)立了金融委，可考慮將確定綜合監(jiān)管主監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)賦予金融委，其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)配合。

加大金融消保力度。在《商業(yè)銀行法》中設(shè)“銀行業(yè)消費者權(quán)益保護(hù)”專章，明確提出“銀行業(yè)消費者”概念。梳理商業(yè)銀行個人信息保護(hù)的關(guān)鍵點，將金融消費者的權(quán)利和商業(yè)銀行相應(yīng)的義務(wù)逐一條款列明?？紤]到銀行業(yè)消費者權(quán)益從本質(zhì)上還是屬于消費者，郭新明建議，可明確規(guī)定商業(yè)銀行在銷售金融產(chǎn)品、提供金融服務(wù)時也要遵守消保法的規(guī)定。目前，各金融監(jiān)管部門都承擔(dān)金融消費權(quán)益保護(hù)職責(zé)，有必要在立法中對各部門的履職界線作出區(qū)分，建立統(tǒng)一有效的監(jiān)管機(jī)制。

見習(xí)編輯：方鳳嬌 主編：陳巖鵬