——寫于荊州全面創(chuàng)建全國文明城市之時(shí)

荊州區(qū)法學(xué)會開展農(nóng)村法律知識宣傳活動(dòng)。

張欽

編者注:“世界不難立法，難做法律必須做的事?！?張)。地方法規(guī)難以執(zhí)行是一個(gè)不容忽視的問題。如果這個(gè)問題得不到有效解決，來之不易的地方立法功能就失去了意義。為此，荊州市法學(xué)會、市人大常委會法制工作委員會主辦了“推進(jìn)地方性法規(guī)執(zhí)法化、司法化、普法化”論壇，主要研究地方性法規(guī)的立法和實(shí)施情況，以推動(dòng)立法機(jī)關(guān)不斷提高立法質(zhì)量，為更有效地實(shí)施地方性法規(guī)奠定良好基礎(chǔ)。本期特刊摘抄了一些精彩的觀點(diǎn)和判斷思路并發(fā)表。

政治科學(xué)與法律論壇

習(xí)近平總書記在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的解釋中指出，“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威在于實(shí)施”。筆者了解到，總書記所說的“法”，實(shí)際上是指中國特色社會主義法律體系，包括憲法、法律和行政法規(guī)，以及地方性法規(guī)和政府規(guī)章。從這個(gè)意義上說。《荊州市文明行為促進(jìn)條例》(以下簡稱《條例》)是荊州市取得地方立法權(quán)后制定的第二部實(shí)體法，經(jīng)省人大常委會批準(zhǔn)，于2018年1月1日起施行。條例的實(shí)施恰逢一個(gè)非常重要的契機(jī)，即荊州市于2018年2月14日成功進(jìn)入全國文明城市提名城市名單；4月2日，市委、市政府在荊州市召開全國文明城市創(chuàng)建動(dòng)員大會。我們完全有理由相信，這些規(guī)定將成為本市地方立法工作著眼大局、服務(wù)大局的典范。

充分發(fā)揮法規(guī)在推動(dòng)創(chuàng)建全國文明城市中的作用

文明是指人類社會的文明狀態(tài)和進(jìn)步，是人類在改造客觀世界和主觀世界中所取得的積極成果的總和。文明內(nèi)涵豐富，外延廣泛。廣義上講，物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、社會文明、生態(tài)文明都屬于文明的范疇，而我們制定的法規(guī)主要是從狹義上來說，即規(guī)范精神文明行為的法規(guī)。隨著荊州“五城共建”的全面展開，這一規(guī)定應(yīng)運(yùn)而生。2016年，市委、市政府規(guī)劃全市創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市、省級文明城市、省級森林城市、環(huán)保模范城市、生態(tài)園林城市。“共創(chuàng)五城”需要綜合運(yùn)用政治、行政、經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化和法律手段。制定地方性法規(guī)無疑是一個(gè)重要的選擇。根據(jù)市委、市政府的建議，市人大常委會決定迅速作出這項(xiàng)規(guī)定。這不僅是依法創(chuàng)建文明的要求，也是地方法規(guī)引領(lǐng)和保障“共創(chuàng)五城”工作、鞏固創(chuàng)建成果的重要條件。現(xiàn)在，市委、市政府在開始創(chuàng)建全國文明城市時(shí)，明確要求“建立懲治不文明行為的工作機(jī)制，全面落實(shí)《荊州市文明行為促進(jìn)條例》，持續(xù)開展針對不文明行為的專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。依法依規(guī)嚴(yán)格懲處各種不文明行為，依靠高科技手段逐步實(shí)現(xiàn)對不文明行為的正常監(jiān)管?！蓖瑫r(shí)，市委還決定，今年將包括本規(guī)定在內(nèi)的地方性法規(guī)的行政實(shí)施、司法適用和普及作為全市改革項(xiàng)目之一，以促進(jìn)地方性法規(guī)進(jìn)入執(zhí)法、融入司法、納入普法，使地方性法規(guī)得到有效實(shí)施。

法規(guī)的基本特征

在制定條例的過程中，堅(jiān)持不沖突、有特色、可操作、因地制宜、突出特色、體現(xiàn)特色的原則。

首先，努力實(shí)現(xiàn)德治與法治的統(tǒng)一。社會主義核心價(jià)值觀是中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)的總結(jié)，是社會主義倫理道德的靈魂，是制定本條例的基本指導(dǎo)思想之一。法規(guī)和規(guī)范的大部分內(nèi)容都屬于倫理范疇。根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步將社會主義核心價(jià)值觀納入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》，社會主義核心價(jià)值觀必須納入法律。在制定法規(guī)的過程中，要找到德治與法治的相容性，以實(shí)現(xiàn)社會主義核心價(jià)值觀的法治為目標(biāo)，將法治與德治結(jié)合起來。這也與最近發(fā)布的《中共中央關(guān)于印發(fā)社會主義核心價(jià)值觀納入法治建設(shè)立法修改方案的通知》(鐘發(fā)〔2018〕8號)精神相吻合。

第二，努力實(shí)現(xiàn)教化與強(qiáng)制的統(tǒng)一。懲罰不是制定法規(guī)的全部。一方面，法規(guī)堅(jiān)持積極教育和積極引導(dǎo)。在總則大量內(nèi)容的基礎(chǔ)上，他們還專門設(shè)立了一章“激勵(lì)機(jī)制”；另一方面，設(shè)立了“法律責(zé)任”一章，因此具有一定的強(qiáng)制性，成為城市建設(shè)全國文明城市的重要考核指標(biāo)。

第三，努力做到現(xiàn)在和長遠(yuǎn)的統(tǒng)一。條例著眼當(dāng)下，著眼長遠(yuǎn)，既適應(yīng)當(dāng)前本市市民的文明水平，又符合未來提高文明素質(zhì)的需要，切實(shí)可行。

法規(guī)的主要困難

在制定法規(guī)的過程中，也存在許多困難

難。由于水平和能力的限制，以及立法本身的規(guī)律，要真正實(shí)現(xiàn)法規(guī)的基本要求，還有一個(gè)過程。

觀點(diǎn)集

如何充分發(fā)揮現(xiàn)行地方性法規(guī)的作用

1 .加強(qiáng)地方性法規(guī)的實(shí)施。地方性法規(guī)是地方黨委政府社會治理理念的集中體現(xiàn)，其實(shí)施也需要黨委政府的重視和精心組織。將地方性法規(guī)的實(shí)施納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌安排部署，同步推進(jìn)實(shí)施；將地方性法規(guī)宣傳納入“七五”計(jì)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化“誰執(zhí)法，誰普法”的工作責(zé)任；將地方性法規(guī)實(shí)施情況納入各級各部門績效考核，促進(jìn)履職。將《荊州古城保護(hù)條例》、《荊州市文明行為促進(jìn)條例》的實(shí)施與市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)建全國文明城市、鞏固創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市成果、維護(hù)全國“長安杯”等爭創(chuàng)活動(dòng)結(jié)合起來，進(jìn)一步加大工作力度，夯實(shí)工作機(jī)制。

2.建立地方性法規(guī)的群眾基礎(chǔ)。地方法規(guī)，取名“地”，有先天接地氣的優(yōu)勢，很多內(nèi)容都來自于老百姓的聲音。在《荊州市文明行為促進(jìn)條例》起草過程中，近14萬名市民參加了“十大不文明行為”征集活動(dòng)。地方法規(guī)要想在社會治理中充分發(fā)揮作用，就必須真正從群眾中來，到群眾中去。首先，要深入宣傳發(fā)動(dòng)群眾，組織開展宣傳地方性法規(guī)的“六大創(chuàng)業(yè)”活動(dòng)，通過傳統(tǒng)媒體與新媒體相結(jié)合的方式推進(jìn)宣傳，讓群眾知法守法，克服“約會心理”，形成良好的自律意識。其次，要積極依靠群眾，充分利用社區(qū)組織和各行各業(yè)志愿者組織的資源，參與地方法律法規(guī)引導(dǎo)的教育活動(dòng)。

3.繼續(xù)開展突出問題治理。地方性法規(guī)的實(shí)施不是敲鑼打鼓就能完成的，地方性法規(guī)涉及的一些突出問題的解決最終還是要靠法律治理。這就要求相關(guān)職能部門針對突出問題，利用好地方法律法規(guī)賦予的手段，組織集中治理和正常管理。劃清底線，善用紅線，讓地方法規(guī)長出“牙齒”，讓違法者有痛苦。同時(shí)，通過案件曝光等方式擴(kuò)大社會影響，孤立少數(shù)，教育多數(shù)。

4.負(fù)責(zé)地方法規(guī)的監(jiān)督。有工作就要負(fù)責(zé)，失敗了就要問責(zé)。地方性法規(guī)賦予地方當(dāng)局及其部門相關(guān)的權(quán)力和責(zé)任，法律法規(guī)的實(shí)施只能得到保障。地方人大常委會和政府應(yīng)當(dāng)將地方性法規(guī)的履行納入問責(zé)范圍，利用現(xiàn)有問責(zé)平臺和機(jī)制，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，準(zhǔn)確傳遞壓力，促使責(zé)任單位感受痛苦，轉(zhuǎn)變立場。

地方性法規(guī)實(shí)施困難

1.法定職責(zé)不夠明確。目前，在地方立法規(guī)范中，就部門職責(zé)而言，通常是明確的執(zhí)法主體，而其他涉及的部門一般采用列舉法，規(guī)定按照各自的職責(zé)做好規(guī)章的實(shí)施工作。在立法技術(shù)上，雖然比較GAI，但不夠具體，導(dǎo)致相關(guān)部門職責(zé)不清，從而影響法規(guī)的實(shí)施。

2.新規(guī)定的實(shí)施方式?jīng)]有任何改進(jìn)。條例沒有明確規(guī)定哪個(gè)部門應(yīng)對“五大不文明行為”負(fù)責(zé)。所以在最終規(guī)定出臺之前，各方意見不一，猜測文明辦會不會參與這次執(zhí)法。執(zhí)法的最終權(quán)力仍然屬于城市管理部門。此前，對相關(guān)不文明行為的處罰依據(jù)是《湖北省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》(以下簡稱《管理?xiàng)l例》)。所以《文明行為促進(jìn)條例》的處罰規(guī)定也是基于前者。鑒于《行政法規(guī)》涵蓋的不文明行為在各地的實(shí)施效果各有利弊，1月份實(shí)施《文明行為促進(jìn)條例》能否從根本上解決執(zhí)法問題。當(dāng)有市民被問及對規(guī)定是否有信心時(shí)，他們說:“五條都是在公共場所執(zhí)行的，只要是公共場所就很難?！边@個(gè)判斷不是沒有根據(jù)的。在“五大不文明行為”中，一些關(guān)于公共場所“個(gè)人干預(yù)”的規(guī)定令執(zhí)法和城管頭疼。根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，“不隨地吐痰、不便溺、不亂扔紙屑等廢棄物、不亂扔小廣告”是最難執(zhí)法的行為。這些行為很多都是隱藏的、零碎的，很難取證。執(zhí)法的時(shí)候，如果他堅(jiān)持說不是我扔的，城管部門也無能為力。并非所有執(zhí)法區(qū)域都有完善的攝像網(wǎng)絡(luò)來獲取證據(jù)。所以在日常管理中，真正能對亂扔、隨地吐痰進(jìn)行罰款的案例并不多。

3.調(diào)查取證困難重重。證據(jù)是指能夠證明案件真實(shí)情況的一切事實(shí)。有證據(jù)才有主張。所謂空沒有證據(jù)，一定有真憑實(shí)據(jù)。雖然有規(guī)定，但是很難舉證，這讓我們執(zhí)法人員很頭疼。中國人講道德，講究以理服人，以理周游世界，無理取鬧難行。城管執(zhí)法工作的開展也要符合“理”字，我們的理最終在于事實(shí)；就是依法辦事；是以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。有道理有證據(jù)才能讓人信服。而法律重視證據(jù)，又沒有證據(jù)，又怎么能守法呢？所以，證據(jù)的重要性不言而喻。1月1日，《荊州市文明行為促進(jìn)條例》生效。縱觀整個(gè)條例，公共環(huán)境衛(wèi)生和公共設(shè)施管理?xiàng)l例確實(shí)更注重法律法規(guī)的人性化。幾乎每一個(gè)需要處罰的違法行為都有處罰的前提條件，就是要責(zé)令改正。這項(xiàng)規(guī)定一方面符合當(dāng)前大趨勢，但同時(shí)也進(jìn)一步增加了城管隊(duì)員在辦案過程中面臨的程序壓力。

4.外部執(zhí)法環(huán)境不好。外部執(zhí)法環(huán)境直接影響城市管理的進(jìn)一步發(fā)展。由于兩部地方性法規(guī)出臺時(shí)間較短，社會認(rèn)知度不高，部分人對城管工作不了解、不配合，影響城管執(zhí)法效率。比如城管執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，往往會有少數(shù)圍觀者，他們出于“同情弱者”、“打抱不平”的簡單心理，亂噓亂叫，甚至指責(zé)城管執(zhí)法人員欺負(fù)沒有基礎(chǔ)的普通人，對社會上的城管執(zhí)法部門造成了負(fù)面影響。當(dāng)市容環(huán)境出現(xiàn)問題時(shí)，認(rèn)定城管執(zhí)法部門不到位。一旦執(zhí)法力度加大，就有人批評城管執(zhí)法部門執(zhí)法不人道，使城管執(zhí)法工作如履薄冰，步履艱難。